Suvremene upravne doktrine Rani razvoj upravne doktrine

Präsentation zum Thema: "Suvremene upravne doktrine Rani razvoj upravne doktrine"—  Präsentation transkript:

1 doc. dr.sc. Teo Giljević e-mail: teo.giljevic@pravo.hr
Suvremene upravne doktrine Rani razvoj upravne doktrine. Kameralizam i nauka o policiji. doc. dr.sc. Teo Giljević

2 Predavanje rađeno prema:
Studenti se pozivaju da osim sadržaja prezentacije konzultiraju i literaturu po kojoj je prezentacija rađena: U. Dujšin: Kameralizam - politička doktrina mudrih dvorjana. U: Nikola Škrlec Lomnički, svezak 2, HAZU, HDA i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2000., str I. Koprić, G. Marčetić: Obrazovanje upravnog osoblja: iskustva i izazovi. U: Ivan Koprić (ur.): Modernizacija hrvatske uprave Društveno veleučilište u Zagrebu, , str Ž. Pavić: Ključni momenti u razvoju upravnog obrazovanja u Hrvatskoj. U: Ivan Koprić (ur.): Modernizacija hrvatske uprave, Društveno veleučilište u Zagrebu, , str V. Bayer: Političko-kameralni studij u Hrvatskoj u XVIII stoljeću. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 2, 1967., str E. Pusić: Političko-kameralne nauke u 18. st. i Joseph von Sonnenfels. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu br. 3-4, 1967., str S. Štampar: Ekonomska politika i financijska nauka Joseph von Sonnenfels. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu br.1-2., 1969., str

3 Rani razvoj upravne doktrine. Kameralizam i nauka o policiji.
Absurdum est ad publicos Magistratus admiti, qui nunquam dederunet operam Disciplinis, sine quibus nerno potest magistratum gerese (Krčelić i Smendrović, 1774) Apsurdno je da se neki bave javnim službama koji se nikada nisu školovali za poslove, jer bez nauka nitko ne može vršiti službeničke poslove.

4 Kameralizam Političko usmjerenje Upravna doktrina Nastavna disciplina
nastao oko unaprjeđenja praktičnih vještina upravljanja državom - poboljšanja i povećanja tehničkog kapaciteta državne uprave za rješavanje državnih i društvenih problema kameralizam potječe od „camera„ riznice vladara kasnije obuhvaća sve institucije upravljanja novčanim poslovima nekog TUS-a kameralizam i kameralisti – specifična njemačko austrijska pojava izraz uvezen je iz burgundsko-francuskog sistema upravna nauka pojavljuje se pod nazivom „nauke o policiji” kao i u širem sklopu kameralnih disciplina

5 Nauka o policiji policija – etimološki korijen iz politeja
sve do 18. st. izrazi politički i policijski se zamjenjuju u koriste kao sinonimi (Pusić, 1968: 417) izvorno značenje – cjelokupno političko uređenje države do 16. st. značenje termina policija se sužava – upravljanje državom 17. st. – tzv. unutarnja uprava (cjelokupna djelatnost države na unutarnjem planu – unapređivanje privrede, nadzori i reguliranje društvenih odnosa) kraj 18. st. – obrana od opasnosti (granice noćobdijske države)

6 Kameralizam - politička doktrina mudrih dvorjana
Kako upravljati državom? stvaranje modernih europskih država – st. razvoj realnog ekonomskog života i misli o modernijem načinu proizvodnje nužno sistematizirati učinjena zapažanja u nove životne zasade kameralizam ili političko-kameralne nauke – temeljna politička doktrina u Srednjoj Europi postupno izgradili državni službenici u službi vladara iz praktičnog iskustva kroz 3 st.

7 ….. Kameralistička doktrina utemeljena u 3 znanstvene discipline:
ekonomska politika financijske znanosti znanost o upravi (upravna znanost)

8 Društveni i historijski uvjeti nastanka političko-kameralne discipline u Europi
proces nastanka modernih država - cijepanje društvene institucije vlasti političke i ekonomske komponente okupljenih oko vlasništva i političke države –paralelno sa stvaranjem velike državne organizacije odumiranje feudalnog sustava vlasti i razvoj ranokapitalističkih monarhija - promjene (ekonomske/društvene/političke/duhovne): 1. Na ekonomskom planu: opadanje značenje poljoprivrede kao ključne ekonomske djelatnosti; napredak rudarstva; jačanje uloge gradova – razvoj trgovine, obrta i novčarstva te jačanje tih staleža; velika geografska otkrića–razvoj brodarstva 2. Na društvenom planu: ubrzano raslojavanje feudalnog društva; osnivanje manufaktura; osiromašenje plemstva – akumulacija bogatstva trgovinom - udarac na ideju o primatu zemlje kao proizvodnog sredstva.

9 …… 3. Na političkom planu: 4. Na duhovnom planu:
jačanje središnje kraljevske vlasti i nastajanje nacionalnih Monarhija u zapadnoj i teritorijalnih država u srednjoj Europi Za održanje vlasti vladaru nužno mnogo novca - uzdržavanje vojske i organizacija uprave u kojoj rade plaćeni službenici - ubiranje novca u porezu promjena: od feudalne države u kojoj nosioci javnih funkcija svoje materijalne potrebe pribavljaju prihodima od lena do nove „porezne države” vladari se zadužuju kod trgovaca i financijera – zauzvrat daju povlastice 4. Na duhovnom planu: 16. st. početak raskola između katolicizma i protestantizma u Europi i kraj ekumenskog djelovanja crkve koja je jedna i jedinstvena po svom duhovnom autoritetu iznad svih svjetovnih vlasti – slom političkih pretenzija univerzalne crkve i univerzalnog rimskog carstva njemačke narodnosti – umjesto toga apsolutističke monarhije humanizam i renesansa, pojava protestantizma i kalvinizma napuštanje skolastičkih ideja o skromnosti i milosrđu kao vrlinama, osude bogaćenja putem trgovine i bankarstva ideje Machiavellija i Bodina - jaka države ovlaštena regulirati čitav život podanika

10 Osnovni cilj države – umnožavanje bogatstva
umnožavanje bogatstva kao sredstva za povećanjem vlastite moći u borbi vs. suparničkih država u obliku novca kojim će se plaćati sve brojniji upravni aparat (uključujući i vojsku) Otvoreno pitanje: Kako to postići?: brojni autori nisu logički i konzistentno objašnjavali društvene pojave praktični prijedlozi temeljeni na zapažanjima i empiriji autora o tome kako povećati bogatstvo savjeti u obliku rasprava vladaru s konkretnim prijedlozima mjera za poduzeti sa obrazloženjem na temelju ideja o prirodi bogatstva i mogućnosti njegovog uvećavanja

11 Promjena temeljnih vrijednosti – uporabna vs. prometna vrijednost
skolastičko shvaćanje vrijednosti kao uporabne vrijednosti – gospodarenje zemljišnim posjedima i dohodak od njega merkantilisti – ideje građanskog staleža usmjerenog na robno-novčane odnose merkantilisti - jedina prava vrijednost - prometna vrijednost – vrijednost ostvarena u prometu izražena u novcu osnovna svrha privređivana: stjecanje i uvećanje bogatstva u obliku novca – temeljne postavke: novac (zlato i srebro) jedino društveno bogatstvo uvećanje količine novca jedina svrha povređivanja i politike vladara zemlja bez vlastitih plemenitih kovina ili kolonije bogatstvo može uvećati vanjskom trgovinom aktivna državna politika radi povećanja bogatstva cilj se može ostvariti samo nauštrb drugih država

12 Razlike u pristupima prema temporalnoj i geografskoj dimenziji
zbog tijesne povezanosti ekonomske misli i stvarnog života 2/2 18. st. – teorija nije još internacionalizirana znanje je teritorijalizirano – odnosi se na ograničeno područje nacionalnih ekonomija ili država toliko sistema koliko država na različitom nivou ekonomskog razvitka opće blagostanje može se postići slobodnim djelovanjem tržišnih zakona i konkurencije privredom koju regulira i usmjerava država

13 ….. Engleska – geografski položaj – pomorska sila Francuska – Italija
kontrola vanjskotrgovinskog poslovanja, organizaciju i razvoj kompanija za prekomorsku trgovinu te zaštitu i razvoj brodarstva pitanje razvoja manufaktura – privatna inicijativa poduzetnika (”rat svakog protiv svih” – Hobbes) Francuska – nositelj upravnih funkcija sloj plaćeni službenika, uporabna vrijednost dominira, dominacija u kontinentalnoj Europi, carinska politika razvoj manufakture u državnoj režiji – stroga kontrola Italija gradovi-države - novčarstvo, kreditno poslovanje i bankarstvo -udaljenost Njemačka (zajedno s područjima Srednje Europe) rascjepkana na niz većinom manjih država (Brandeburg, Bavarska, Austrija) – oslabljeni Tridesetogodišnjim ratom katolika i protestanata; posljedice kuge; građanstvo slabo i malobrojno, ključna djelatnost je poljoprivreda

14 Kameralizam u njemačkim zemljama
od cara Maksimilijana I – osnovao Dvorski savjet, Dvorsku kancelariju i Dvorsku komoru (Hofkammer) – osnovica državne uprave!! Hofkammer – po francuskom i burgundskom uzoru svrha: stručno upravljanje imovinom te prihodima i rashodima vladara i države kasnije osnovane u Bavarskoj, Saskoj, Brandeburgu.. stručni službenici komore – kameralisti!! Problem: kako klasificirati kameralističke traktate austrijski (upravljanje državnim financijama) – njemački (problemi uprave i države i unaprjeđenjem poljoprivrede) prethodnici (pisci političke ekonomije) – dovršitelje sistema (stvaranje sinteze čitave doktrine)

15 Klasifikacija kameralista
Problem klasifikacije kameralističkih traktata zbog brojnosti – više različitih klasifikacija austrijski (upravljanje državnim financijama) – njemački (problemi uprave i države i unaprjeđenjem poljoprivrede) prethodnici (pisci političke ekonomije) – dovršitelje sistema (stvaranje sinteze čitave doktrine) Tautscher klasificira kameraliste na tri kategorije: rani kameralisti- preteče i prepravljači (Vorberetier) – 16. st. razdoblje kraja 17. i početka 18. st. (težište na političkoj ekonomiji i gospodarskoj politici) dovršitelji (Systemvollender)

16 I. Prethodnici ili preteče i prepravljači (Vorbereiter)
fiskalni juristi – mješavina najapstraktnijih spekulacija s najkonkretnijim praktičnim uputama za rad podjednako se bave pitanjima opće svrhe i strukture države, pitanjima opće i unutarnje uprave kao i problemima financijske i ekonomske politike pravna i financijsko-politička pitanja upravljanja državnom riznicom –Melchior Ossa ( ) ne razlikuje blagostanje vladara i podanika glavna svrha poučavanja pojedinih problema – pribaviti vladaru prihode n.pr. radi povećanja efikasnosti ubiranja prihoda - registracije svih bitnih događaja u životu podanik (matice) Georg Obrecht ( ) Cristoph Besold ( ) najveća nepravda ako se porezima ne opterećuju podjednako svi prema veličini posjeda i kakvoći imovine Kasper Klock ( ) zagovornik ubiranja pristojbe na raskošno odijevanje

17 II. Razdoblje kraja 17. i početka 18. st.
razvijena državna i kameralna uprava – evolucija kameralizma u političku ekonomiju autori: Johan Joachim Becher ( ) Veit Ludwig von Scekendorf ( ) Philipp Wilhelm von Hornigk ( ) najpoznatiji Becher – osnivač austrijskog Commerz-Collegiuma pristaša apsolutne monarhije – zagovarao osnivanje 5 odbora (vjeru, moralnu disciplinu, civilne poslove, zaštitu građana i obrazovanje) cilj politike: povećanje nataliteta (broja stanovnika) i promicanje njihovog blagostanja pomoću odgovarajuće strukture privrednih djelatnosti (poljoprivrede, obrta, manufakture i trgovine) – državna skladišta poljoprivrednih proizvoda unaprjeđivanje poljoprivrede – čak uz uvođenje ropstva (Schröder)

18 III. Dovršitelji (Systemvollender)
opravdanje za funkcionalni pristup ekonomskim pojavama tražili u školi prirodnog prava i filozofiji prosvjetiteljstva osnivaju se prve katedre za kameralne znanosti u Halle an der Salle i u Frankfurt an der Oder autori: Georg Heinrich Zincke ( ) Johann Friedrich von Justi ( ) Joachim Friedrich von Pfeiffer ( ) Joseph von Sonnenfels ( ) Johann Paul Harl ( )

19 Johann Friedrich von Justi (1705-1771)
vrhovni princip iz kojeg izvodi postojanje države i sva pravila o tome kako državom treba vladati = „opća sreća” (allgemaine Glücksleigkeit) kameralnu znanost dijeli na: ekonomiku (povećanjem i održavanjem imovine privatnih osoba kao i time kako povećati ishranjenost podanika i bogatstvo zemlje) - ostvarivanjem vanjske sigurnosti - „bilo mudrim ponašanjem vladara prema drugim slobodnim silama da bi se spriječio rat bilo vojnom obranom države” kameralnu znanost u užem smislu – razumna uporaba imovine posebne discipline - znanost o policiji i znanost o financijama spona ekonomskih i kameralnih znanosti = država prosvjetiteljstvo izrazito etatističko i intervencionistički orijentirano idealna država apsolutna monarhija – slična stroju poticanje nataliteta – preduvjet za rast bogatstva razmjernost manufakturne i poljoprivredne proizvodnje vanjska trgovina – ideal autarkična privreda

20 Joseph von Sonnenfels (1732-1817)
"Grundsätze der Polizei, Handlung und Finanzwissenschaft” (Beč, prvi dio, II. dio 1767., III ) progresivan u okviru humanitarnog državnog paternalizma marija-terezijanskog i jozefinskog razdoblja protivnik ideja francuske revolucije i njenih vođa polazi od racionalističke težnje čovjeka za usavršavanjem „čovjek se ne zadovoljava s dobrim, nego teži boljem, ako vidi puta i načina da postigne bolje” konačni cilj svakog društva mora biti nužno ostvarenje takvog stanja koje to konkretno društvo smatra najboljim” svrhu ljudskog društva vidi u ujedinjenju pojedinaca radi ostvarenju zajedničkih interesa – odnos između pojedinačnog i općeg rješava u korist općeg pravi interes pojedinca ne može biti u opreci prema općem interesu

21 …. prvi dio Sonnenfelsovog glavnog djela (izašao i pod nazivom Satze) – nauka o policiji koja sadrži „načela kako utemeljiti unutarnju sigurnost države i kako postupati u odnosu prema njoj” mix normativnih tvrdnji, opisa postojećih mjera i institucija i preskriptivnih preporuka kako postupati u određenim situacijama i u odnosu na pretpostavljene ciljeve preteže preskriptivni element – upravna politika skup zasada upravne politike na području unutarnje uprave (shvaćene vrlo široko) – izvan nje ostaju vojna uprava i vanjski poslovi, većina državnih upravnih mjera na području privrede i financijska uprava koji spadaju u trgovačku znanost unutarnja sigurnost dijeli se na javnu u privatnu

22 ….. unutarnja javna sigurnost – sve mjere koje utvrđuju i zaštićuju državni monopol prinude sprječavajući nastanak i razvoj drugih centara vlasti i političkog utjecaja u zemlji mjere za očuvanje unutarnje sigurnosti - 4 grupe: informiranost vlasti o stanju stanovništva (DZS) zakonodavne mjere radi sprječavanja prekomjernog bogatstva u rukama pojedinca/ pojedinih staleža, zaostatke političke samostalnosti feudalaca organizacijske mjere – ustrojstvo države (administrativno- teritorijalna podjela zemlje); funkcionalna decentralizacija (ustrojstvo cehova i dr. profesionalnih organizacija) operativne mjere nadzora nad skupovima i društvima – cenzura tiska i knjiga

23 ….. upravno političke mjere po sadržaju dijele se na:
unutarnja privatna sigurnost: 1. sigurnost djelovanja osiguranje pojedinca od presizanja državne vlasti u njegovu privatnu sferu – može se postići samo samoograničavanjem 2. sigurnost djelovanja u odnosu na druge, sigurnost časti i imovinska sigurnost – unaprjeđuje se i štiti mjerama državne uprave koje dijeli s obzirom na smjer njihovog djelovanja na: upravno političke mjere po sadržaju dijele se na: odgojne mjere (javno školstvo i kultura) socijalno političke mjere (prvenstveno red u državi – pr. sprječavanje besposličarenja, prosjačenja, pijanstva) zdravstveno-političke mjere komunalne mjere (čistoća grada, sprječavanje zagađivanja) privredno političke mjere kazneno-političke mjere (opća negativna kategorija)

24 Sonnenfels o organizaciji policije
policija – upravna grana (široko definirana) lokalna organizacija policije svaka provincija, svaki kotar, svaki veliki i mali grad imaju policijskog predstojnika veliki gradovi – pravi centri policijskog nadzora policijski predstojnik velikog grada odgovoran za policijsku službu u čitavoj provinciji, uz njega pomoćnik predstojnika i komesari za gradske četvrti – svi zajedno čine policijski kolegij (uz teritorijalnu i stvarna podjela nadležnosti) uz vodeći sloj i niži policijski činovnici (mrtvozornici, nadzornici stoke, tržni i drugi inspektori, kontrolori na ulazima u grad, stražari) – posebni policijski uredi (ured za mjere i utege, ured za informacije i istrage)

25 Kameralizam na prostoru Hrvatske
u skladu s idejama prosvijećenog apsolutizma - inovativne reforme dotadašnjeg državnog ustrojstva kraljica Marija Terezija u sklopu modernizacije središnje državne uprave u Habsburškoj monarhiji u Varaždinu osniva Kraljevsko vijeće (Consilium Regium Croaticum) – vrhovno izvršno tijelo (istog ranga kao i Ugarsko namjesničko vijeće) postavila temelje za školovanje upravnih kadrova u hrvatskoj upravi – odlukom od osnovala Političko-kameralni studij u kraljevinama Dalmacije, Hrvatske i Slavonije prvi i jedini profesor varaždinskog studija Adalbert Adam Barić ( ), student i doktor Pravnog fakulteta u Beču obećane su godišnje stipendije studentima koji se istaknu znanjem na ispitima i kod primanja u državnu službu vodit će se računa o uspjehu studenata tijekom studija

26 Postavke kameralizma naslonjen na francuski i engleski merkantilizam
bavi se proučavanjem uprave, gospodarstva i financija naslanja se na ekonomske vrijednost (efikasnost) daje upute o organizaciji države kako bi ona bila što efikasnija platna bilanca =uspoređivanje uvoza i izvoza – važno kako uvoz djeluje na zaposlenost razilaženje sa merkantilistima čije su glavne postavke – novac je bogatstvo, cilj politike mora biti povećanje količine novca u zemlji, tome služi vanjska politika glavni zadatak financijske znanosti – kako ubirati prihode na najkorisniji način (redovni i izvanredni) osnovna svrha čovjeka i društva je usavršavanje ljudske ličnosti i položaja u svijetu – ljudima potrebna pomoć - svrha postojanja društva

27 Doktrinarni temelji kameralističke znanosti
C. Wolff ( ) – osnovna svrha čovjeka i društva – usavršavanje ljudske ličnosti i položaja čovjeka u svijetu (Leibniz) – potrebna pomoć drugih = svrha postojanja društva država Društvene institucija - olakšava čovjeku posao vlastitog usavršavanja Wolff - idilično prirodno stanje koje prethodi stvaranju države – postojanje države opravdano samo ako ona svojim službama i aktivnostima pruža čovjeku više za usavršavanje nego je već imao u zamišljenom stanju prvobitne bezbrižnosti - usporedi – Hobbes) uloga vlasti u državi i vladara – briga o dobrobiti građana zadovoljavajuće ekonomsko stanje (vitae sufficientia) tranquilitas – unutarnji mir securitas – vanjska sigurnost

28 Hvala!