Klaus Jacob Environmental Policy Research Centre Freie Universität Berlin Environmental Policy Research Centre.

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1 Klaus Jacob Environmental Policy Research Centre Freie Universität Berlin jacob@zedat.fu-berlin.de www.fu-berlin.de Environmental Policy Research Centre Von der Theorie zur Praxis Die Nachhaltigkeitsprüfung von Regierungsentscheidungen und Gesetzesprojekten

2 2 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Gliederung 1)Was ist eine Nachhaltigkeitsprüfung? 2)Warum NHP? 3) Welche Formen der NHP gibt es in Europa? 4)Gestaltungsoptionen NHP Deutschland 5)Konkretisierung eines möglichen Ablaufs 6)Empfehlungen für die Gestaltung

3 3 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Was ist eine Nachhaltigkeitsprüfung? Eine Nachhaltigkeitsprüfung (NHP) ist eine formalisierte und wissensbasierte Vorabschätzung der Auswirkungen von geplanten Gesetzen, Verordnungen, Strategien, Programmen auf die verschiedenen Bereiche nachhaltiger Entwicklung. Besonderheiten von Nachhaltigkeit: Multidimensional, Kosten und Nutzenabwägung, Langfristigkeit, Internationalität Typische Merkmale sind: Durchführung durch das Ressort Teil der allgemeinen Folgenabschätzung Vorprüfung/Hauptprüfung NHP als Prozess Variabel ist: Vorgabe von Kriterien und Methoden Transparenz und Beteiligung (intern und extern) Optionenvergleich Qualitätskontrolle Verhältnis zu anderen Verfahren der Folgenabschätzung

4 4 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Warum NHP? Wissensbasis von Regierungshandeln verbessern und zusätzliche Legitimation schaffen Politischen Prozess rationalisieren Umsetzung von Strategien/Verpflichtung auf übergeordnete Ziele Ausübung von Kontrolle  Oft keine kohärenten Ziele, NHP als (zusätzliches) Konfliktfeld oder nur formalistische Aktivität

5 5 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 NHP in Europa Nahezu alle EU Staaten haben Verfahren der allgemeinen Gesetzesfolgenabschätzung. In den letzten Jahren sind in vielen Ländern Reformbemühungen begonnen worden: Trend zur Ausweitung der Prüfanforderungen Trend zur Fokussierung auf Bürokratiekosten Ausbau von Kapazitäten zur Unterstützung, teilweise Zentralisierung Nur wenige Länder haben ihre Folgenabschätzung mit ihren Nachhaltigkeitsstrategien verknüpft, bzw. eigene NHP Verfahren entwickelt Schweiz Irland Großbritannien Belgien Europäische Kommission Deutschland

6 6 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Merkmale von NHP im Vergleich EU KOMBelgienUKIRLCH Einführung200320071986, 200720052004 Verhältnis zur GFA IntegriertSepariert Integriert/ Modul IntegriertSepariert Konsul- tationen IntensivModeratIntensiv n.v. Checklisten Offene Fragen 33 Indikatoren Offene Fragen, Verweis auf relevante Dokumente Sieben Kategorien 15+27 Kriterien MethodenOffen CBA CBA bevorzugt Offen TransparenzHochNiedrigHochMittelNiedrig Qualitäts- kontrolle JaNeinJa Nein Implementatio n HochNiedrigHoch/NiedrigMittelNiedrig

7 7 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Nachhaltigkeitsprüfungen in Europa -Nur wenige Jurisdiktionen haben Erfahrungen mit NHP – zudem ist die Implementation außerordentlich schwer -Großbritannien: Abkehr von der Integration, NHP nur noch als Modul -Europäische Kommission: vollständige Integration, aber Qualitätsprobleme -Belgien: bisher nur konzeptionell -Schweiz: bisher nur konzeptionell -Irland: Integration, Verweis auf NSSD, aber bisher nur Vorprüfungen

8 8 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Ergebnisse aus den Länderstudien Ein Vorbild für eine umfassende und implementierte NHP ist nicht vorhanden Zu den wichtigsten Lektionen aus den untersuchten Ländern gehören:  Verfahren und Materialien zur Unterstützung reichen nicht aus – politische Unterstützung, Aufbau von Ressourcen und die Kommunikation des Mehrwerts sind nötig.  Vorprüfungen werden z.T. genutzt um Prüfungen zu vermeiden – eine anspruchsvolle NHP sollte von einer umfassenden Untersuchung als Regelfall ausgehen.  Umfassende Kriterienlisten (Papier oder elektronisch) werden nicht genutzt – wichtig für eine umfassende NHP sind Anreize und Möglichkeiten der interministeriellen Zusammenarbeit.  Die Abtrennung der NHP von der allgemeinen GFA hat sich nicht bewährt

9 9 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 NHP Deutschland: Gestaltungsoptionen Deutschland: Einführung Ende 2008 angekündigt, 2009 beschlossen, 21 Indikatoren + Managementregeln der NH Strategie in der Arbeitshilfe aufgenommen, Koalitionsvereinbarung 2009: Auftrag an Parlamentarischen Beirat und NKR Gutachten 2009: Verhältnis zwischen NHP und GFA Prüfinstanz und Beteiligung Zeitpunkt der NHP Materielle Kriterien und Umsetzung des Proportionalitätsprinzip Methoden der NHP Qualitätssicherung

10 10 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Verhältnis zur allgemeinen GFA Integraler Bestandteil (wie UK alt, EU)  Vermeidung von Doppelungen  Aufwertung des Prozesses  Verwässerung der Ziele  Geringe Implementation der bisherigen GFA Separates Modul (B, CH, SKM, UK neu)  (Potentiell) höhere politische Aufmerksamkeit  Konkurrierende Assessments  Eher für Qualitätskontrolle zugänglich  Neuanfang ohne die Altlasten der bisherigen Verfahren  Gefahr der Marginalisierung

11 11 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Prüfinstanz und Beteiligung Interne Prüfung  Geringer organisatorischer Aufwand  Geringes Konfliktpotential  Auf Expertise externer wird verzichtet Prüfung unter Einbezug von Ressorts und Akteuren  Ad hoc Beteiligung: flexibel  Intensive und obligatorische Beteiligung (UK, EU): radikaler Wandel  Expertise kann eingeholt werden  Anreize für hohe Qualität der Folgenabschätzung

12 12 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Zeitpunkt Einstufige Prüfung  Auf der Basis Eckpunktepapier: fehlende Konkretisierung  Auf der Basis Referentenentwurf: Weitgehende Festlegung Mehrstufige Prüfung  Stufe 1 als Vorprüfung (Eckpunktepapier)  Stufe 2 im Relevanzfall Hauptprüfung  Stufe 3 aus den Ergebnissen der Beteiligungsverfahren  NHP als Prozess ist wesentlich ressourcenintensiver

13 13 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Materielle Kriterien Prüffragen  Risiko des Abhakens  Risiko der frühzeitigen Verengung  Hohe Legitimation der Prüfaspekte Fallbezogene prozedurale Festlegung des Prüfumfangs  Sachgerechter  Risiko der interessengeleitenen Auswahl

14 14 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Methoden Methodenstandardisierung  Quantitative Methoden/Kosten- Nutzen Analysen erlauben den Vergleich von Nachhaltigkeitsfolgen  Viele NH Folgen sind nicht oder nur mit erheblichem Aufwand zu monetarisieren  Qualitative Methoden auf der Basis von Indikatoren  Qualitätssicherung leichter möglich Freie Methodenwahl  Sachgerechter  Risiko der interessengeleiteten Auswahl  In der Praxis sind NHPs meist qualitativ und beschreibend

15 15 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Qualitätssicherung  Methodenstandardisierung  Prozessstandardisierung  Transparenz / Qualitätssicherung durch Diskurs  Kontrollgremium / Watchdog

16 16 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Prozessgestaltung Eine Methodenstandardisierung ist nicht sachgerecht – aber eine Standardisierung des Prozesses. Der Prozess sollte mehrstufig sein und den Gesetzgebungsprozess begleiten. Wesentliche Prozessschritte sind: (1) Problembeschreibung /Kausalmodell (2) Vorprüfung (3) Hauptprüfung (4) Konsultationen (5) Dokumentation (6) Qualitätssicherung

17 17 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 NHP entlang des Prozesses der Politikentwicklung Politikentwicklung (1) Vorstudien (2) Ggf. Strategien, Aktionsprogramme (3) Interne Entwürfe/Eckpunktepapiere (4) Referentenentwurf (5) Interministerielle Abstimmung (6) Beteiligungsverfahren (7) Kabinettvorlage (8) Parlamentarisches Verfahren (9) Evaluationen Nachhaltigkeitsprüfung (1) Berücksichtigung von NH Aspekten (2) Vorprüfung (3) Hauptprüfung (4) Dokumentation (5) Prüfung Prozess- und Methodenqualität (6) Bewertung der NH Relevanz

18 18 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Konkretisierung der NHP Schritte Vorprüfung (Basis: Eckpunktepapier) 1) Ausarbeitung des Kausalmodells - Was sind die erwarteten Auswirkungen? Welches Verhalten soll geändert werden? Was würde passieren, wenn das Gesetz nicht verabschiedet wird? In welchem Ausmaß kann das Verhalten beeinflusst werden? (Szenarien, Modelle, Fokusgruppen) 2) Relevante NH Aspekte - Welche Wirkungen betreffen die Bereiche der NH Strategie? 3) Optionen - Welche Handlungsoptionen gibt es? Alternativ: Inwieweit könnte die geplante Handlungsoption durch NH Aspekte ergänzt werden? 4) Planung der Hauptprüfung - Machen die identifizierten Folgen und Nebenfolgen eine Hauptprüfung notwendig? Mit welchen Methoden sollte diese Hauptprüfung erfolgen? Wer sollte dabei einbezogen werden?

19 19 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Konkretisierung NHP: Hauptprüfung Hauptprüfung (Basis: Referentenentwurf) 1) Abschätzung der Wirkungen auf die relevanten Prüfaspekte - Möglichst quantifizierte Abschätzung der Wirkungen auf die relevanten Bereiche. Welche Auswirkungen hat die geplante Maßnahme auf die in der Vorprüfung als relevant erkannten Prüfaspekte? Welche Effekte gibt es zwischen den jeweiligen Bereichen? 2) Interne und externe Beteiligung - Abstimmung des Vorschlages und der NHP in den Ressorts (interne Beteiligung) und mit den Interessengruppen (externe Beteiligung)

20 20 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Beispiel: Wachstumsbeschleunigungsgesetz Teilaspekt Investitionsförderung: - Unmittelbar betroffene NH Bereiche: - Investitionen (7) - Wirtschaftsleistung (10) - Beschäftigung (16) - Nebenfolgen: - Staatsdefizit (6) - Energie- und Ressourcennutzung (1) - Mobilität (11) - Flächennutzung (4) - Treibhausgasemmissionen (2) - Hauptprüfung: - Investitionen (EUR) => (Faktor) Wirtschaftsleistung (EUR) - Wirtschaftsleistung (EUR) => (Faktor) Beschäftigung - Wirtschaftsleistung (EUR) => (Intensitätsfaktor) Ressourcennutzung, Energieverbrauch, Mobilität - Energienutzung => (Faktor Energiemix) Klimaeffekte

21 21 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Qualitätssicherung NHP (und GFA insgesamt) wird nur dann erfolgreich, wenn mit Hilfe einer Qualitätssicherung eine Nachfrage nach den Ergebnissen erzeugt wird. -Prozess: - Qualitätssicherung des Prozesses durch die Beteiligung von Ressorts, ggf. interministerielle Arbeitsgruppen, Beteiligung von Interessengruppen -Help-Desk - Qualitätssicherung durch Beratung der NHP, Erläuterung von Kriterien, Bereitstellung von Daten, Methoden und Beispielen guter Praxis -Prüfungsinstanz - Qualitätssicherung durch Bewertung der Ergebnisse der NHP vor der Kabinettsbefassung -Parlamentarisches Verfahren - Qualitätssicherung durch die politische Bewertung der Auswirkungen eines Gesetzesvorschlags durch das Parlament

22 22 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Nutzwert einer NHP Vergleich von Optionen: - Nachhaltige Entwicklung ist ein normatives, multi-dimensionales Konzept. Für ein einzelnes Vorhaben lässt sich nur selten inter-subjektiv eindeutig feststellen, ob es nachhaltig oder nicht-nachhaltig ist. Zudem werden Kriterien benötigt, die das Konzept NH weiter konkretisieren. - Im Vergleich von Handlungsoptionen oder durch die Ergänzung von Handlungsoptionen um spezifische NH Aspekte lassen sich relativ nachhaltigere Politiken bestimmen. Umsetzung / Stärkung der Nachhaltigkeitsstrategie - Die NHP bietet die Möglichkeit die Ziele der NH Strategie in der Gesetzgebung zu verankern und damit die Strategie aufzuwerten Rationalisierung des politischen Prozess - NHP ist eine Basis um eine frühere und problemorientierte Zusammenarbeit zwischen Ressorts zu ermöglichen Aufwertung GFA - Die Stärkung der Nachfrage und die Definition von Kriterien wird die Gesetzesfolgenabschätzung insgesamt stärken

23 23 Environmental Policy Research Centre, Klaus Jacob, 30/05/2016 Ergebnisse der Studie: Anforderungen an eine NHP NHP sollte: - Den gesamten politischen Prozess begleiten - In die allgemeine Folgenabschätzung integriert sein - Transparent sein - Auf relevante Aspekte fokussieren - Durch ein ‚Help Desk‘ unterstützt werden - Einer Qualitätskontrolle unterliegen - Sich einer Methodenvielfalt bedienen Die Schlüsselelemente für eine effektive Umsetzung sind:  Mehrstufigkeit  Beteiligung  Administrative Kapazitäten  Transparenz  Qualitätssicherung  Nachfrage