Zur Effektivität der Entwicklungshilfe Rainer Thiele Institut für Weltwirtschaft Kiel.

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1 Zur Effektivität der Entwicklungshilfe Rainer Thiele Institut für Weltwirtschaft Kiel

2 Übersicht 1.Einleitung 2.Wachstumswirkungen der EH a.Theoretische Grundlagen b.Empirische Evidenz 3.Mögliche Gründe für ausbleibende Wachstumswirkungen a.Verhalten der Geber b.Dutch Disease c.Beeinträchtigung der Regierungsführung d.Versagen der Konditionalität 4.EH und die Erreichung der MDGs 5.Fazit

3 1 Einleitung Für einzelne Projekte und Programme wie für die EH insgesamt gilt, dass ein effektiver Einsatz der Mittel erwartet wird Entsprechend hat sich eine enorme Evaluierungsliteratur entwickelt –zu Projekt- und Programmwirkungen auf der Mikroebene –zu den aggregierten Wachstumswirkungen der EH auf der Makroebene Hier: Beschränkung auf Makroebene Zumindest in Afrika könnte die EH im Prinzip beachtliche makroökonomische Wirkungen entfalten, weil sie einen großen Anteil am Volkseinkommen ausmacht

4 2a Wachstumswirkungen: Theorie Zwei-Lücken-Modelle (two-gap models): –Basieren auf Harrod-Domar-Wachstumsmodell –Wachstum ist eine lineare Funktion der Investitionen –Investitionen setzen sich aus heimischer und ausländischer Ersparnis zusammen –Die zwei Lücken sind die heimische Ersparnislücke und die Devisenlücke –Die Lücken sorgen dafür, dass in der Ökonomie weniger als geplant investiert wird, was die Wachstumsmöglichkeiten einschränkt

5 2a Wachstumswirkungen: Theorie Bis F‘ ist die Devisenlücke bindend, danach die Ersparnislücke; Entwicklungshilfe verschiebt die Ökonomie nach rechts und ermöglicht damit höhere Investitionen und höheres Wachstum

6 2a Wachstumswirkungen: Theorie Kritik an two-gap models: unrealistische Annahmen des einfachen keynesianischen Modells (konstantes Verhältnis von Kapital zu Output; feste Preise; keine Optimierung durch private Wirtschaftssubjekte und den Staat) In der jüngeren Literatur abgelöst durch poverty trap models: –Wachstum ist aufgrund von Armutsfallen beschränkt –Es existieren multiple Gleichgewichte –Länder, die mit niedrigem Einkommen starten, können in einen Teufelskreis aus Armut und niedrigem Wachstum geraten –der Teufelskreis kann durch EH durchbrochen werden –Beispiel: Solow-Modell mit Basiskonsum (s. Graphik)

7 2a Wachstumswirkungen: Theorie Wenn der Kapitalstock pro Kopf sich unterhalb von k* befindet, befindet sich die Ökonomie in der Armutsfalle; EH kann dazu beitragen, das stabile Gleichgewicht k** zu erreichen

8 2b Wachstumswirkungen: Evidenz 1960er und 1970er Jahre: Zwei-Lücken-Hypothese findet tendenziell Bestätigung, allerdings auf methodisch fragwürdige Weise (insb. wurde mögliche Endogenität der EH nicht berücksichtigt) Mitte der 1990er Jahre: kein signifikanter Zusammenhang zwischen EH und Wachstum (P. Boone 1996); die Studie trägt zu einer großen Skepsis gegenüber den Möglichkeiten der EZ bei (,aid fatigue‘) Ende der 1990er Jahre: P. Boone‘s Ergebnis wird für einen breiten Länderquerschnitt bestätigt, aber EH erhöht in Ländern mit guter Regierungsführung das Wachstum (Burnside und Dollar 2000)

9 2b Wachstumswirkungen: Evidenz Neuere Studien (z.B. Rajan, Subramanian 2008; Doucouliagos, Paldam 2010) widerlegen Burnside und Dollar und zeigen, dass sich kein robuster Effekt der EH auf das Wachstum nachweisen lässt Andere Autoren (z.B. Dalgaard et al. 2004) ermitteln einen positiven Effekt unabhängig von der Regierungsführung, der mit der Höhe der EH abnimmt Insgesamt: keine klare Schlussfolgerung möglich; die pessimistische Sicht dürfte etwas besser fundiert sein

10 2b Gründe für unbefriedigende Ergebnisse Inhärente Probleme von Cross-Country-Regressionen (mangelnde Robustheit der Ergebnisse) Schwierigkeiten bei der Identifizierung des Effekts der EH (Endogenität) Betrachtung des Zusammenhangs zwischen aggregierter EH und Wachstum problematisch (Kapitel 4) Unbefriedigende Ergebnisse im Sinne eines nicht nachweisbaren Zusammenhangs können fehlende Wirkung widerspiegeln (Kapitel 3)

11 3 Mögliche Gründe für ausbleibende Wachstumseffekte Eigennütziges Verhalten der Geberländer Negative Auswirkungen auf Wettbewerbsfähigkeit der Nehmerländer (Dutch Disease) Negative Auswirkungen auf die Regierungsführung der Nehmerländer Versagen der Konditionalität

12 3a Verhalten der Geber: Hypothesen Basishypothese: Sowohl altruistische als auch eigennützige Motive Hypothese 1: altruistisch ist EH dann, wenn sie auf arme Empfängerländer konzentriert ist (seltener auch: Länder in Post-Konflikt-Situationen) Hypothese 2: Um eine möglichst große Wirkung zu erzielen, wird die EH bevorzugt an Länder mit guter Regierungsführung vergeben Hypothese 3: EH ist Instrument der Handelsförderung Hypothese 4: EH wird zur Verfolgung politischer Ziele eingesetzt

13 3a Verhalten der Geber: Evidenz ‚Großzügige‘ Geber (NL; SWE; DK; NOR) und GB legen starken Fokus auf arme Länder Regierungsführung in den Empfängerländern nur von untergeordneter Bedeutung (Korruption spielt gar keine Rolle) Japans EH ist stark von Handelsinteressen geprägt Ehemalige Kolonien werden insb. von Frankreich bevorzugt Geostrategische Motive (Israel, Ägypten; Wahlverhalten in den VN) spielen in den USA eine entscheidende Rolle Fazit: drei der vier größten bilateralen Geber sind wesentlich von Eigeninteressen geleitet

14 3a Verhalten der Geber: Evidenz für Deutschland Gesamte deutsche EH –ist schwach armutsorientiert; –orientiert sich nicht an Regierungsführung (Demokratie; Korruption) –verfolgt keine wirtschaftlichen und politischen Interessen Enorme Varianz zwischen einzelnen Akteuren: –FZ in Form von Zuschüssen schneidet am besten ab (starke Armutsorientierung; mehr EH an demokratischere und weniger korrupte Länder; allerdings starke Orientierung an UN-Wahlverhalten) –Auswärtiges Amt bildet den Gegenpol (keine signifikante Armutsorientierung; mehr Hilfe für weniger demokratische Länder; starke Orientierung an UN-Wahlverhalten)

15 3b Dutch Disease:Theorie Markt für handelbare Güter Markt für nicht handelbare Güter

16 3b Dutch Disease: Evidenz Trotz klarer theoretischer Implikationen ist die empirische Evidenz gemischt; mögliche Gründe: –Zuflüsse üben weniger Druck auf die Preise nicht- handelbarer Güter aus, wenn Kapazitäten nicht ausgelastet sind (trifft für große Teile Afrikas zu) –Effekt der EH empirisch schwer von den Auswirkungen komplementärer Reformen (z.B. Handelsliberalisierung) zu trennen, die tendenziell zu einer Abwertung der Währung führen –Empfänger verwenden Zuflüsse teilweise zum Aufbau von Reserven, so dass es nicht zu einer Erhöhung der Absorption und damit auch zu keinem Preisdruck kommt

17 3c Regierungsführung: Rent Seeking Durch EH entstehen Renten und somit Anreize zu Rent- Seeking-Aktivitäten (Verzerrung der Ressourcen) Renten können von Politikern und Bürokraten zur Selbstbereicherung oder zur Versorgung wichtiger Bevölkerungsgruppen (Patronage) verwendet werden Es kann zu sozialer und politischer Instabilität kommen, weil es sich um Kontrolle der Renten zu kämpfen lohnt

18 3c Regierungsführung: Moral Hazard Zwischen Geber und Nehmer besteht ein Prinzipal- Agenten-Problem: der schlechter informierte Geber gibt die Hilfe an den besser informierten Nehmer, der wiederum für die Umsetzung des Programms verantwortlich ist Schlägt die EH fehl, kann der Geber den Nehmer nur schwer zur Verantwortung ziehen, weil er nicht beobachten kann, ob der Fehlschlag durch den Nehmer oder durch externe Faktoren verursacht ist Moral-Hazard-Verhalten kann z.B. implizieren, dass der Nehmer die inländische Einnahmenmobilisierung vernachlässigt, oder eigene Anstrengungen auf der Ausgabenseite zurückfährt (Fungibilität)

19 3c Regierungsführung: Verantwortlichkeit EH ist in vielen afrikanischen Ländern weit höher als die inländischen Steuereinnahmen; Regierungen sind Gebern gegenüber stärker in der Verantwortung als gegenüber eigenen Bürgern und Parlamenten Wenn Steuern keine große Bedeutung für die Finanzierung der Staatsausgaben haben, haben die Bürger und die sie repräsentierenden Parlamente wenig Anreiz, ihre Kontrollfunktion gegenüber der Exekutive wahrzunehmen ‚Ownership‘ der Bürger und Institutionen an den Projekten wird geschwächt

20 3c Regierungsführung: Korruption Korruption ist eng mit Rent-Seeking verbunden; allerdings müssen Renten nicht zu Korruption führen, wenn die Qualität der Institutionen hoch ist (z.B. Norwegen) Auf dem Markt für Korruption repräsentiert Rent-Seeking die Nachfrageseite; das Angebot hängt vom Ausmaß des Moral-Hazard-Verhaltens und der Verantwortlichkeit der Regierung und Bürokratie ab EH kann also sowohl die Nachfrage nach Korruption als auch das Angebot an Korruption erhöhen, was wiederum die Qualität der Regierungsführung (Rechtsstaatlichkeit, Bereitstellung öffentlicher Güter etc.) beeinträchtigt

21 3c Regierungsführung: Poaching Geberinstitutionen werben die qualifizierten Mitarbeiter aus dem öffentlichen Dienst des Nehmerlandes ab und verringern damit die ohnehin geringen administrativen Kapazitäten weiter Oft konkurrieren die Geber untereinander um diese Mitarbeiter (fehlende Geberkoordinierung) Geberinstitutionen zahlen oft ein Vielfaches des lokalen Lohns, was die Motivation der nicht berücksichtigten Staatsbediensteten schwächt und zu Konflikten führt, wenn die Mitarbeiter in Hilfsprojekten wieder auf ihre ursprünglichen Positionen zurückkehren

22 3c Regierungsführung: Transmissionskanäle

23 3c Regierungsführung: Evidenz Per Saldo eindeutig negativer Effekt (Querschnittsanalyse für 32 afrikanische Staaten; Paneldatenanalyse für 106 Länder für den Zeitraum 1984-2004) In Ländern, die viel EH erhalten, wachsen solche Sektoren langsamer, die auf eine gute Regierungsführung (z.B. Rechtssicherheit) angewiesen sind (insbesondere Industriesektoren) Über die Bedeutung der einzelnen Transmissionskanäle ist relativ wenig bekannt (am meisten noch zu EH und Korruption)

24 3c Regierungsführung: Evidenz Es gibt Anzeichen dafür, dass die Gefahren für die Regierungsführung mit dem diskretionären Spielraum der Nehmerländer steigen: –Gupta et al. (2004): Zuschüsse üben negativen Effekt auf inländische Steuereinnahmen aus; Kredite üben positiven Effekt aus –Selaya und Thiele (2010): Zuschüsse reduzieren Qualität der Bürokratie, besonders wenn sie als Budgethilfe vergeben werden; Kredite haben keinen signifikanten Effekt Ergebnisse legen nahe, dass der bedingungslose Transfer von Ressourcen im Namen der Ownership problematisch sein kann

25 3d Konditionalität Der traditionelle Ansatz, EH an Reformversprechen zu knüpfen, gilt als weitgehend gescheitert: –Empirische Studien zeigen, dass Reformbereitschaft reformunwilliger Regierungen von außen kaum erzwungen werden kann –Vielzahl von Bedingungen kann Ownership eigentlich reformwilliger Regierungen schwächen –Ausnahme: Zu Beginn von Reformprozessen können von außen auferlegte Bedingungen erwünscht sein (eigene Hände binden; Reformbereitschaft signalisieren) Schon in den 1990er Jahren wurde u.a. von P. Collier vorgeschlagen, die ex-ante-Konditionalität durch Belohnung ex post (performance-based aid) zu ersetzen

26 3d Konditionalität Performance-based aid hat sich bisher in der Praxis kaum durchgesetzt, d.h. es gibt auch kaum Evidenz bzgl. ihrer Effektivität Ausnahme: Millennium Challenge Account (MCC) wählt nur Länder aus, die bestimmte Performance-Indikatoren erfüllen Das Hauptkriterium des MCC ist ein Mindestmaß an Korruptionskontrolle (Indikator > Median der Kandidaten) Öhler et al. (2010) zeigen, dass Länder, die 2002 nahe an diesem Schwellenwert waren, eine signifikant bessere Entwicklung des Indikators aufwiesen als die Vergleichsgruppe der übrigen Kandidatenländer

27 4 EH und die MDGs Wachstumsregressionen mit der aggregierten EH als erklärender Variable sind nur bedingt geeignet, die Effektivität der EH zu messen, weil –die Geber eine multidimensionale Zielfunktion haben, in der Wachstum nicht unbedingt das größte Gewicht hat –die EH ein Konglomerat aus verschiedenen Komponenten ist (Nothilfe; Infrastruktur; Hilfe für den sozialen Sektor usw.), die sich ganz unterschiedlich auf das Wachstum auswirken Erster Versuch einer disaggregierten Betrachtung: Clemens et al. (2004) zu “short-impact aid“ Weitergehend: Auswirkungen der EH in spezifischen Sektoren (z.B. Bildung, Gesundheit) auf spezifische Indikatoren (z.B. Schulbesuch, Kindersterblichkeit)

28 4 Orientieren sich die Geber an den MDGs? Zuordnung zwischen EH-Kategorien und MDG-bezogenen Indikatoren Indicators of needAid categories Target 2: Hunger undernourishmentdevelopmental food aid malnutrion of childrenemergency food aid Target 3: Primary schooling net primary enrolmenteducation primary completion ratebasic education Target 4: Gender disparity in education ratio girls/boys in educationeducation literacy ratio, males/femalesbasic education Target 5: Under-5 mortality under-5 mortality ratehealth immunization, measlesbasic health Target 6: Maternal mortality maternal mortality ratiohealth births attendedbasic health Target 7: HIV/AIDS prevalence of HIVhealth population programs Target 8: Malaria, other diseases incidence tuberculosishealth malaria ecologybasic health Targets 10/11: Water & sanitation/ slum dwellers access to improved waterwater supply & sanitation access to improved sanitationbasic drinking water

29 4 Orientieren sich die Geber an den MDGs? HIV-Prävalenz und Unterernährung sind die Indikatoren, an denen sich die Geber am stärksten orientieren Die Ziele 3, 4, 5 und 10/11 spielen bei der Allokation der EH nur eine untergeordnete Rolle Unter den großen bilateralen Gebern sind Norwegen, Frankreich, GB und die Niederlande am stärksten an den MDGs orientiert; Deutschland liegt im Mittelfeld; für Japan zeigt sich überhaupt keine Korrelation

30 4 Wirkungen auf Humankapitalbildung: Theorie Grundlage: Konzept der sozialen Produktionsfunktion Output (Schulbesuch; Kindersterblichkeit; Lebenserwartung etc.) ergibt sich in Abhängigkeit von Nachfrage- und Angebotsfaktoren Zu den Nachfragefaktoren gehören Pro-Kopf-Einkommen (Proxy für die Kaufkraft) und die Analphabetenquote unter Erwachsenen (Proxy für den Bildungsstand der Eltern) Zu den Angebotsfaktoren gehören Staatsausgaben für Bildung und Gesundheit; hinzu kommt hier die EH für Bildung und Gesundheit

31 4 Wirkungen auf Humankapitalbildung: Bildung Eine Paneldatenanalyse für den Zeitraum 1970-2004 (Dreher et al. 2008) ergab, dass –EH im Bildungsbereich die Schulbesuchsrate und den Anteil der Kinder, die die Grundschule erfolgreich beenden, signifikant erhöht hat –der Effekt klein, aber nicht unbedeutend ist (eine Verdopplung der EH pro Kopf würde die Schulbesuchsrate um 1,5% erhöhen, was ungefähr dem tatsächlichen Anstieg zwischen 1995-1999 und 2000-2004 entspricht) –die Bildungsausgaben der Empfängerländer keinen signifikanten Einfluss hatten

32 4 Wirkungen auf Humankapitalbildung: Gesundheit Eine vergleichbare Studie für den Gesundheitssektor (Mishra und Newhouse 2009) –findet ebenfalls einen positiven (wenn auch geringen) Effekt der EH auf die Kindersterblichkeit; –berücksichtigt nationale Gesundheitsausgaben allerdings nicht als zusätzliche erklärende Variable US-EH hat die Zahl der AIDS-Toten reduziert, aber nicht die Zahl der HIV-Infizierten (Nunnenkamp und Öhler 2010); Multilaterale EH (Global Fund) hat keinen signifikanten Effekt gehabt

33 5 Fazit Ergebnisse von empirischen Studien zur Effektivität der EH auf der Makroebene sind generell mit großer Vorsicht zu interpretieren Als relativ robust erweist sich, dass wichtige Geber von Eigeninteressen geleitet werden Ein insgesamt negativer Zusammenhang zwischen EH und Regierungsführung ergibt sich aus den meisten vorliegenden Studien Es gibt tentative Evidenz für positive Auswirkungen der EH auf spezifische Sozialindikatoren