Electronic Government Roland Traunmüller Vortrag IRIS Salzburg 20.2.2003 Electronic Government Roland Traunmüller Universität Linz

Inhalt I - Allgemeiner Teil: Eine Perspektive e-Government ist nicht e-Commerce Perspektive I: Bürgerschnittstelle Perspektive II: neue Verwaltungskooperationen II – Besonderer Teil: Verwaltungsprozesse – ein Focus der Rechtsinformatik Prozesse: Typen, Reorganisation und Standards Prozesse: Normen und IT- Unterstützung IRIS Salzburg 20.2.2003

e-Government ist nicht e-Commerce E-Commerce und E-Government sind vorherrschenden Formen von E-Business. Vorzüge des Electronic Commerce führen zu einer neuen Ökonomie. Die Entwicklung in Electronic Commerce ist von großer Bedeutung: Electronic Commerce setzt für Electronic Government ein Maß uns ist ein wichtiger Treiber. Eine vorschnelle Übernahmen von Modellen und Systemen, die sich in der Privatwirtschaft bewährt haben, sollte jedoch vermieden werden. Den Besonderheiten der Öffentlichen Verwaltung ist Rechnung zu tragen. IRIS Salzburg 20.2.2003

Besonderheiten: Rechtsdominanz und Verhandlungsformen Eine komplexe Zielstruktur zeichnet die Verwaltung aus. Diese spiegelt sich in rechtlichen Regelungen und in Verfahren zur Konsensusbildung wider. Die Modalitäten des Verwaltungshandelns sind durch die enge Bindung an Grundrechte gekennzeichnet, was diesem Handeln vielfach (politisch gewollte) Beschränkungen auferlegt. Die Verwaltung ist somit nicht frei in der Wahl der Mittel. (Gesetzesvorrang). Rechtliche Vorschriften (z.B. Datenschutz) erzwingen suboptimale Lösungen. Verwaltungshandeln ist durch ein hohes Maß an Konsensusbildung und Verhandlungen geprägt („nicht-instrumentelle Rationalität“). IRIS Salzburg 20.2.2003

Besonderheiten: Institutionelle Faktoren Die Verwaltung hat ein Monopol, siel verfügt über Zwangsmittel und sie kann einseitig handeln. Das Spektrum der zu unterstützenden Vorgänge und Aktivitäten ist breiter und vielseitiger als üblicherweise in der Wirtschaft der Fall. Verwaltungen arbeiten über ein Netz von Behörden und Kooperation spielt eine große Rolle. Dies führt zu einer besonderen Bedeutung von Institutionen und Strukturen. Änderungen stehen beharrende Kräfte gegenüber: gewachsene Strukturen, bürokratisches Denken usw. IRIS Salzburg 20.2.2003

Wesentlicher Erfolgsfaktor: Changemanagement Changemanagement ist ein wesentlicher Punkt eine effizienten elektronischen Umsetzung. Aus den großen Plänen sind die Stolpersteine der nachfolgenden Umsetzung nicht ersichtlich. Wesentliche Fragen betreffen verwaltungstechnischen Voraussetzungen. Dazu gehört auch die Einbindung der künftigen Anwender und entsprechende Einführungsstrategien. Auch die verwaltungsrechtlichen Rahmenbedingungen sind zu überprüfen. Notwendig ist eine von „einer stimmigen Vision getragenen“ Strategie. IRIS Salzburg 20.2.2003

Perspektive I: Bürgerservice Dem Bürgerservice kommt im E-Government besondere Bedeutung zu. Bei der Organisation bieten sich verschiedene Lösungen an: Bürgeramt, multifunktionale Serviceläden, Kiosk, Homeadministration. Maxime ist ein Gesicht zum Kunden (one stop, seamless). Anmerkung: Die folgende Behandlung befasst sich mit Auskunftssituationen. IRIS Salzburg 20.2.2003

Portal: help.gv.at In Österreich gibt es ein bundesweites Portal: help.gv.at. Man kann mit dessen Hilfe einfache Wissensfragen nach Anspruchsarten, Zuständigkeiten, Öffnungszeiten, mitzubringenden Unterlagen etc. beantworten. Das System geht von Lebenssituationen und typischerweise gestellten Bürgerfragen aus. Die Erfahrung dieses und anderer Projekten zeigt eine hohe Erklärungsbedürftigkeit vieler öffentlicher Angelegenheiten. Das IST-Projekt eGOV eine Weiterentwicklung als Pilot IRIS Salzburg 20.2.2003

Beispiel: Das IST-Projekt eGOV „An Integrated Platform for Realising Online One-Stop Government“ EU-Projekt IST-2000-28471 10 Partner verschiedenen Typs (Softwarefirma, Stadtverwaltung, Ministerium, Universität) aus 5 Ländern (GR, A, D, CH, FIN) Ab Juni 2001 für zwei Jahre Aus Österreich: BM für Öffentliche Leistung und Sport, Bundesrechenzentrum, Firma Siemens, Univ. Linz – Institut für Angewandte Informatik Das System Help.gv bietet einen konzeptuellen Ausgangspunkt IRIS Salzburg 20.2.2003

Ziele des Projektes One-Stop Government Plattform der nächsten Generation Mit GOV-XML wird die Basis eines künftigen offenen Standards für E-Government geschaffen. Nützung über verschiedene Endgeräte (PC, PDA usw.) Neue Ideen zum Verwaltungsservice wie zum Gestaltungskomplex Front Office/Back Office. Überlegungen zu Gemeinsamkeiten von Prozessen, Datenrepositorien usw. Dies trägt längerfristig zur wichtigen Frage einer inhaltlichen Standardisierung von Verwaltungsarbeit bei . Die eGOV Plattform wird in A, CH, GR an verschiedenen Stellen mit verschiedenen Nutzergruppen evaluiert. IRIS Salzburg 20.2.2003

System architecture: eGOV platform for online one-stop Government . . . user user user Local Public Authority Local Service Repository Creation Environment Local Public Authority Local Service Repository Creation Environment National Public Authority Service Creation Environment Repository Internet WAP/ GSM/UMTS Network Local Public Authority Local Service Repository Creation Environment One-Stop Government Portal global access point for citizens, businesses and authorities IRIS Salzburg 20.2.2003

Weiterentwickelte Formen des Bürgerservices Es wird die Stelle für eine bestimmte Serviceleistung über Datennetze erreicht, wo eine Betreuungsperson zur Bearbeitung oder zur Auskunftserteilung agiert. Diese Person wird sich ihrerseits des Datennetzes bedienen, um die Aufgabe zu lösen. Darüber können speziellen Systeme wie intelligenten Softwaremodulen helfen. So kann die Vermittlungsperson notwendiger Informationen aus Datenbanken aber auch in einer Weiterschaltung zu einem anderen Betreuer bekommen. Diese werden ihrerseits entweder allein agieren kann oder Hilfe aus dem Datennetz - sei es elektronische Information oder Weiterschaltung zu einem weiteren Experten ­ anfordert. Die Beratung erfolgt einem Netz von Experten und Software und so verliert die Frage an Bedeutung, von wo eine Inanspruchnahme erfolgt. IRIS Salzburg 20.2.2003

Perspektive II: Neue Verwaltungskooperationen Virtuelle Verwaltungen Verwaltungskooperation: interorganisatorische Beziehungen Verwaltungskooperation: der räumliche Aspekt Kooperation in "Unternehmens"-Netzwerken, Reduzierung der Leistungstiefe Dienstleistungs-Einzelhandel   IRIS Salzburg 20.2.2003

Virtuelle Verwaltung Virtuelle Verwaltung entsteht durch die Möglichkeiten, mithilfe der Informationstechnik Zeit und Raum zu überbrücken sowie Informationen und Arbeitsflüsse über organisatorische Grenzen hinwegzuführen. Zunächst wurde virtuelle Verwaltung aus der Sicht der Bürger angedacht. In der virtuellen Verwaltung reicht es, ein einziges Fenster auf die Verwaltung zu öffnen. Der Zugang zu einer Stelle eröffnet den Kontakt mit allen anderen Verwaltungsstellen. IRIS Salzburg 20.2.2003

Verwaltungskooperation: interorganisatorische Beziehungen Auch verwaltungsintern ergeben sich völlig neuartige Kooperationen. Sie werden unter anderem die Ansiedlung und Auslastung von Spezialisten von den Beschränkungen lösen, die sich heute aus der Größe der Verwaltungsbehörden und ihrer Einzugsgebiete ergeben. Damit sind Einsparungen durch Lastverbünde leichter gemacht. Ähnliche Perspektiven ergeben sich im Hinblick auf die Nutzung des Sachverstandes von Spezialisten. IRIS Salzburg 20.2.2003

Verwaltungskooperation: der räumliche Aspekt Mit der Lockerung räumlicher Bindung verlieren Fragen des Standorts von Behördensitzen und Arbeitsplätzen an Bedeutung. Dies hat weitreichende Folgen, so kann man von einer Verringerung der "Bodenhaftung" der Verwaltung sprechen. Die Territorialbindung der Verwaltung nimmt ab. Es wird künftig zu entscheiden sein, ob die handelnde Stelle in unmittelbarer räumlicher Nähe zur beabsichtigten Wirkung angesiedelt sein muss. IRIS Salzburg 20.2.2003

Kooperation in "Unternehmens"-Netzwerken: Reduzierung der Leistungstiefe Die Telekooperation ermöglicht die Aufspaltung von Prozessen auf unterschiedliche Bearbeitungsinstanzen, ohne übermäßigen zusätzlichen Koordinationsaufwand. Sie macht es vor allem möglich, auch Teile von Prozessketten leichter auszulagern. Dies kann auch dazu benutzt werden, die "Leistungstiefe" von Verwaltungsorganisationen zu verringern. Dies entspräche einer vielfach geforderten Reduzierung der Tätigkeit von Verwaltungsträgern auf sogenannte Gewährleistungsverwaltungen (Motto: nicht mehr rudern, sondern nur noch steuern). IRIS Salzburg 20.2.2003

Dienstleistungs-Einzelhandel Produktion und Distribution von Dienst- bzw. Verwaltungsleistungen werden räumlich auseinandergezogen. So könnten Leistungen der öffentlichen Verwaltung (aber auch Geld- und Informationsdienstleistungen kommerzieller Anbieter) künftig in kleinen Dienstleistungsläden zugänglich sein. Solche multifunktionalen Dienstleistungsläden werden Angebote vieler öffentlicher und privater Anbieter vorhalten. Dadurch kann sich ein gewisser Wettbewerb einstellen. IRIS Salzburg 20.2.2003

Verwaltungsprozesse – ein Focus der Rechtsinformatik Nunmehr ein Thema, das direkt zur Rechtsinformatik Bezug nimmt. Zuerst werden Prozessreorganisation, Typen von Verwaltungsprozessen und Standards angesprochen Des weiteren wendet man sich dem Komplex Normen, Prozesse und Ansatzpunkte der IT-Unterstützung zu. IRIS Salzburg 20.2.2003

Prozesse: Reorganisation, Typen, Standards Prozessreorganisation Typen von Verwaltungsprozessen Routineprozesse Individualisierte Fallbehandlung Die Verwaltungsentscheidung als Prozess Entscheidungssicht und Servicesicht IRIS Salzburg 20.2.2003

Prozess Reorganisation Die Blauäugigkeit der frühen Jahre ist gewichen und Prozess Reorganisation wird nüchtern gesehen. Reorganisation versteht sich als Teil einer umfassenden Änderungsstrategie. Sie umfasst vielfache Gesichtspunkte: strategische Unternehmens-planung Arbeitspraxis und Lernen und Wissen der Organisation. Insbesondere stellen sich in der Verwaltung spezifische Fragen: Formalisierung von Prozessen weckt schlafende Hunde. Kurzfristdenken gefährdet schwer zu bewertende Stärken. Verantwortungssicherung durch Strukturen wird vernachlässigt Empowerment der Mitarbeiter ist angesagt – nicht McJobs! IRIS Salzburg 20.2.2003

Vielfalt der Prozesstypen Lenk unterteilt entsprechend in: Routineprozesse Individualisierte Fallbehandlung Aushandlungsprozesse (schwach strukturierte Prozesse) Unvollständige Prozesse. IRIS Salzburg 20.2.2003

Routineprozesse Sie sind im Regelfall streng rechtlich festgelegt und daher in ihrem Ablauf weitgehend formalisiert. Sie lassen allenfalls ein geringfügiges Auswahlermessen des Bearbeiters zu und sind ferner durch die kontinuierliche Wiederholung gleichartiger Arbeitsschritte gekennzeichnet. Ein Beispiel hierfür ist die Gewährung von Arbeitslosenhilfe Dabei handelt es sich um wohlstrukturierte Prozesse, die dem Produktionsmodell entsprechen. Weitere Beispiele für solche Routineprozesse finden sich im kommunalen Einwohnerwesen und im Kraftfahrzeugwesen. IRIS Salzburg 20.2.2003

Individualisierte Fallbehandlung Aus Sicht der Verwaltung ist das Hauptgeschäft die individualisierte Fallbehandlung. Typisch für die individualisierte Behandlung ist zum einen eine intensive, im Einzelnen zu Anfang nicht immer vorhersehbare Interaktion. Individualisierte Fallbehandlung ist dann notwendig, wenn die Sach- oder Rechtslage sehr komplex ist. Es gibt einen fließenden Übergang von individualisierte Fallbehandlung zu Routineprozessen. IRIS Salzburg 20.2.2003

Die Verwaltungsentscheidung als Prozess Die "Produktion" der Verwaltungsentscheidung ist als eine Abfolge von Wahlakten zu kennzeichnen. Die Entscheidung in Verwaltungen verbindet eng Rechtsnormen und die definierten Verwaltungsprozesse. Ein typischer Vorgang läuft in etwa nach folgendem Schema ab: Empfang (Poststelle) und Eingangbehandlung (Eingangsempfänger) Weiterleiten im Geschäftsgang (Beteiligte im Geschäftsgang) Entwurfserstellung und -abstimmung (federführende Stelle) Entwurfskommentierung und Mitzeichnung (mitzeichnende Stelle) Registrieren (Registratur) und Schlussbehandlung (Unterzeichner) Postausgang (Poststelle) IRIS Salzburg 20.2.2003

Der Prozess in Servicesicht Unter dem Servicegedanken gewinnt diese Sicht an Bedeutung. Was-Information und Wie-Information Handlungsentschluss Kontakt Metakontakt (Procedere, Servicegarantien ..) Verhandlung und Kontrakt Leistung / Bezahlung Nachsorge (CRM) IRIS Salzburg 20.2.2003

Warum sind Standards wünschenswert? Handwerkliche Produktionsweise von IT Lösungen ist ineffizient Das Rad wird neu erfunden Grosses Interesse der Industrie Single Window Ansätze erfordern einen hohen Informationsaustausch ABER: Viele Schwierigkeiten am Weg DENN: eCommerce ist nicht eGovernment IRIS Salzburg 20.2.2003

Standardisierung in Modulen Lebenssituationen und Prozesse sind m:n Relationen Prozesse sind sehr kontextabhängig Standardisierung wird vor allem einzelne Teile betreffen Bürgerinformation (e-)Formulare Informationsaustausch Sicherheitsfunktionen Verhandlungsschritte IRIS Salzburg 20.2.2003

Prozesse und Normen Normen und Prozesse Formen der Einflussnahme Formung der Prozessabläufe Vorschriften zur Gestaltung der Akten Trend zur Konsistenz in den Interpretationen Entscheidungsschritte IRIS Salzburg 20.2.2003

Einfluss 1: Prozessablauf Fast alle Abläufe sind rechtlich überformt. Die äußerliche Strukturierung des Flusses (Workflow Management Systemen) hängt von den Rechtsvorschriften und Geschäftsordnungsregeln wie auch von den materiell rechtlichen Normen ab. Man muss sich bewusst sein, dass wesentliche Eingriffe bereits bei der Modellierung geschehen : Bereinigung unvermeidliche Mehrdeutigkeiten des Rechts; Einschränkungen von Ermessensspielräume; Definition von unbestimmten Rechtsbegriffen. IRIS Salzburg 20.2.2003

Einfluss 2: Gestaltung der Akten Die Form der Akten wird durch rechtliche Vorschriften bestimmt: Sachinformation bilden entscheidungsrelevanten Aspekte eines Geschäftsvorfalls. Steuerungsinformationen betreffen die Merkmale des Geschäftsgangs, in dem Sachinformationen verarbeitet werden. Steuerungsinformationen beschreiben den Arbeitsprozess, in dem sie gleichzeitig als Arbeitsanweisung und Erledigungsvermerke Steuerungs- und Dokumentationsfunktionen übernehmen. IRIS Salzburg 20.2.2003

Einfluss 3: Einflussnahme auf Interpretationen Eine nicht geringe Leistung liegt bereits in der Interpretation der eingehenden Informationen. Sie bereiten wesentlich den eigentlichen Entscheidungsschritt vor. Dem entspricht der Ausspruch: der Kern der Arbeit von Juristen Interpretation ist, nicht Logik. Eine wechselseitige Einflussnahme von Recht und Prozesse ergibt sich dabei in Form Trends zu konsistenten Interpretationen und Entscheidungen. So wird im laufenden Verfahren kann eine Angleichung durch Rücksprachen erfolgen. Die Einflüsse zeigen sich nicht nur im konkreten laufenden Verfahren sondern auch in mehr grundsätzlicher Form: frühere Entscheidungen stellen Richtwerte dar und beeinflussen spätere; Ermessensspielräume werden durch Richtlinien eingeschränkt usw. Aus der Tendenz zur Konsistenz ergebt sich wichtige Forderungen zur inhaltlichen Unterstützung, so die Bedeutung von Groupware und von Information Retrieval. IRIS Salzburg 20.2.2003

Einfluss 4: Entscheidungsschritt Letztlich ist alles auf den Entscheidungsschritt hin gerichtet. In ihm werden verbindliche Akte gesetzt. In den Entscheidungsschritt fließt vielfaches Wissen ein: Faktenwissen, Weltwissen, Rechtwissen. In manchen, eher einfachen Fällen, wie unter Routineprozessen besprochen, ist der Entscheidungsschritt automatisierbar. Es gibt grundsätzliche Bedenken zu einer weitgehenden Automatisierung (Bereits früh setzte eine Diskussion zur Vorstellung des „Richterautomaten“ ein). IRIS Salzburg 20.2.2003

Ansatzpunkte von IT-Unterstützung: Vorfeld der Entscheidung Datenaustausch Legal Interpretation Entscheidungsschritt - Potentiale für Expertensysteme IRIS Salzburg 20.2.2003

Ansatzpunkte der IT-Unterstützung: Vorfeld der Entscheidung Es waren die eher fachunspezifischen Bereiche, die früh erfasst wurden: allgemeine Bürofunktionen, Abrechnungssysteme und Auskunftssysteme wie Handelsregister und Gundstückdatenbank. Große Bedeutung haben Vorgangsbearbeitungssysteme. Der Austausch administrativer Daten in automatisierter Form ist entscheidend. Eine Unterstützung der fachspezifischen juristischen Tätigkeiten im stärkeren Ausmaß steht noch aus. Sie wird vor allem bei Interpretation und Abstimmung ansetzen: IRIS Salzburg 20.2.2003

Ansatzpunkte der IT-Unterstützung: Legal Interpretation Dazu gehört die Suche nach relevanten Gesetzen und Entscheidungen, altbekannt als Information Retrieval. Noch wichtiger wäre das Auffinden ähnlicher Fälle (vgl. Forschungsarbeiten zu den Themen „ontologies“ und „case based reasoning“). Groupwaresysteme unterstützen die Konsensbildung (Meeting Rooms, Argumentationssysteme) IRIS Salzburg 20.2.2003

Ansatzpunkte von IT-Unterstützung: Entscheidungsschritt Historisch gesehen war vor die Unterstützung von Entscheidung ein Hauptanliegen der Rechtsinformatik. Dem Gebiet der Formalisierung von Normen wurde großes Augenmerk zugewandt. Unter dem Titel "juristische Expertensysteme" kam Formalisierung im Recht dann in das volle Rampenlicht der Aufmerksamkeit. Die KI-Forschung hatte Methoden und Techniken entwickelt, was zu völlig neuen Ansätzen und größeren Forschungsgruppen und Projekten führte. Ein Durchbruch blieb jedoch aus. Expertensysteme waren nur bei gut eingrenzbaren Fragestellungen hilfreich. Dazu gehörten Anwendungen aus dem Steuerwesen und der Sozialversicherung. Eine Renaissance ist möglich. Man denke an Softwareagenten im e-Commerce. IRIS Salzburg 20.2.2003