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Social Security in Germany Franz Rothenbacher Grundseminar Sozialstruktur der Bundesrepublik Deutschland 2005.

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1 Social Security in Germany Franz Rothenbacher Grundseminar Sozialstruktur der Bundesrepublik Deutschland 2005

2 1.Basic Concepts and Definitions 2.Methods of Measurement of Social Security 3.Modernization Theory and Social Security 4.Historical Development of Social Security 5.Types of Social Security Systems in European Countries 6.Social Security in International Comparison 7.National Specific Characteristics 8.References

3 1.Basic Concepts and Definitions Sozialleistungsquote Gesamtsumme der Sozialausgaben eines Landes in % des BIP Volkswirtschaftliche Abgabenquote Steuereinnahmen des Staates in % des BIP Lohnersatzquote Zugangsrente in % des bezogenen Nettogehalts am Ende der Erwerbstätigkeit für Durchschnittsverdiener mit voller Erwerbsbiografie Staatsausgabenquote Summe der Ausgaben des Staates in % des BIP

4 1.Basic Concepts and Definitions (contd) Alterslastquotient Der Alterslastquotient – auch Abhängigkeitsrate (old age dependency ratio) genannt – vergleicht die Zahl alter Menschen (hier: über-65jährige) mit der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (hier 15-64). Armut Die Armutsschwelle ist definiert als die Hälfte des durchschnittlichen nationalen Äquivalenzeinkommens. Einkommensungleichheit Ungleichheit der Nettoäquivalenzeinkommen (Gini-Index). Arbeitslosenquote Unemployment rate represent unemployed persons as a percentage of the labour force = active population. The labour force is the total number of people employed and unemployed. Unemployed persons comprise aged who were: without work during the reference week; currently available for work, i.e. were available for paid employment or self-employent before the end of the two weeks following the reference week; actively seeking work, i.e. had taken specific steps in the four weeks period ending with the refernce week to seek paid employment or self- employment or who found a job to start later, i.e. within a period of at most three months (Eurostat 2004, 89).

5 1.Basic Concepts and Definitions (contd) Öffentliche Beschäftigung Beschäftigte im öffentlichen Sektor in % aller Beschäftigten (OECD-Statistik)

6 2. Methods of Measurement of Social Security Daten zur sozialen Sicherheit sind überwiegend Aggregatdaten aus der amtlichen Statistik bzw. aus der Geschäftsstatistik der Bundesministerien, welche für die verschiedenen Bereiche der sozialen Sicherheit zuständig sind. So z.B. das Bundesministerium für Arbeit, das Gesundheitsministerium, etc. Internationale Daten der OECD und von EUROSTAT beruhen ebenfalls auf Aggregatdaten, welche von den Mitgliedsländern geliefert werden. Individualdaten zum Thema der sozialen Sicherheit entstammen aus verschiedensten nationalen Surveys, wie z.B. ASID – Alterssicherung im öffentlichen Dienst, oder Surveys zu den Übergängen in die Arbeitslosigkeit/Sozialhilfe und deren Verlassen. Daneben gibt es europäische Surveys wie das ECHP oder den Labour Force Survey, welche ebenfalls Informationen zu Aspekten der sozialen Sicherheit liefern. Da die nationalen Systeme der sozialen Sicherung sehr unterschiedlich sind, ist der Systemvergleich auf der qualitativen Ebene der Institutionen äußerst schwierig. Deswegen wird versucht, die nationalen Programme zu Funktionen zusammenzufassen, welche sich dann auch teilweise quantitativ abbilden lassen. Außerdem wird versucht, einfache quantitative Kennziffern (wie z.B. die Sozialleistungsquote) zu entwickeln, welche leicht zu interpretieren sind und sich auch für den internationalen Vergleich anbieten.

7 3. Modernization Theory and Social Security Ursachen der Entwicklung des Sozial- oder Wohlfahrtsstaats: Aus modernisierungstheoretischer Perspektive wurzelt der Sozialstaat im Entstehen und Wachstum von kapitalistischen Marktwirtschaften und parlamentarischen Massendemokratien. Zu der ihn in Europa begünstigenden soziopolitischen Makrokonstellation gehörten die Dominanz des Klassenkonflikts ebenso wie die Existenz einer vergleichsweise starken zentralstaatlichen Bürokratie in soziokulturell relativ homogenen Nationalstaaten. Die sozialpolitischen Zielsetzungen orientierten sich an der Dominanz – oder zumindest wahrgenommenen Dominanz – charakteristischer sozialer Problemlagen der Industriegesellschaft. Als herausregende Aufgabe des Sozialstaats galt es, Erwerbstätige – insbesondere Industriearbeiter – und ihre Familien vor dem Risiko des Einkommensverlusts zu sichern und die Einkommen im Lebenszyklus so zu stabilisieren, dass insbesondere Altersarmut wirksam bekämpft werde. Erleichtert wurde die Aufgabe dadurch, dass außerhalb des Staatssektors zwei Bereiche als vitale Zentren der Wohlfahrtsproduktion fungierten, nämlich der durch Vollbeschäftigung Massenkaufkraft sichernde Arbeitsmarkt und das intakte Familiensystem mit einer Vielzahl von durch Frauen erbrachten Dienstleistungen in den Privathaushalten (Alber 2002, 16f.)

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9 4. Historical Development of Social Security Man kann die historische Entwicklung des Sozialstaats in 3 Phasen einteilen: 1.Vorindustrielle Zeit Selbstversorgung der agrarischen Haushalte; soziale Sicherheit innerhalb der Familie Feudale Bindungen mit korporativen Schutz- und Teilhaberechten Kommunale Armenfürsorge 2.Industrialisierung Verlust der Selbstversorgungsmöglichkeiten Unselbständige Arbeit: Abhängigkeit von den Besitzern der Produktionsmittel 3.Post-industrielle Gesellschaft Aufgabe: Gewährleistung der Reproduktion des Humanvermögens Soziale Teilhaberechte Soziale Inklusion

10 5. Types of Social Security Systems in European Countries Ähnlichkeit der Systeme der sozialen Sicherheit in Europa. 3 Gründe (Hauser 1997): 1.Die wirtschaftliche Entwicklung moderner Industriestaaten erzeugt ähnliche soziale Probleme 2.Nach dem Zweiten Weltkrieg bestand die Bereitschaft, soziale Grundrechte im Rahmen des International Labour Office (ILO) und des Europarates anzuerkennen. Mindeststandards im Bereich der sozialen Sicherung u. des Arbeitsschutzes, verbindlich für die Unterzeichnerstaaten. 3.Einige Länder haben anläßlich ihres Beitritts zur EU ihre nationalen Sicherungssysteme reformiert und angepaßt. Variationen der Systeme der sozialen Sicherheit in Europa in Hinblick auf Organisationsform, Finanzierung, Deckungsgrad, Leistungsniveau und für einen Leistungsbezug zu erfüllende Vorbedingungen (vgl. Abbildung 1a): 1.Krankheit: große Differenzen. 8 Länder (Dänemark, Italien, Irland, Niederlande, Portugal, UK, Finnland, Schweden) haben ein universelles System. 6 dieser Länder haben einen kostenlosen staatlichen oder halbstaatlichen Gesundheitsdienst etabliert, welcher teils aus Beiträgen, teils aus Steuern finanziert wird. In den übrigen Ländern herrscht die Sozialversicherung, kategorial ausgestaltet. Hohes Leistungsniveau in allen Ländern.

11 5. Types of Social Security Systems in European Countries (contd) 2.Alter und Hinterbliebene: weit ausgebaut. In Dänemark und den Niederlanden ein universelles Grundrentensystem; in DK finanziert durch Steuern u. in den NL durch einkommensabhängige Beiträge bzw. zweckgebundene Steuern bis zu einer Bemessungshöchstgrenze. In UK Grundrentensystem mit überwiegender Beitragsfinanzierung (nur für Erwerbstätige, deshalb kategorial). In den anderen Ländern Sozialversicherungssysteme, bei denen die Rentenhöhe am früheren Erwerbseinkommen u. den darauf beruhenden Beiträgen orientiert ist. Kategoriale Systeme, da nicht die ganze Wohnbevölkerung erfaßt wird. Außen vor sind z.B. Beamte, Selbständige, Freiberufler, Landwirte, etc. Staatszuschüsse zur Deckung. Mindestrenten und teilweise Begünstigung der unteren Einkommensschichten. Starke Leistungsunterschiede im Rentenniveau. Ergänzung durch Betriebsrenten (kategorial) und nicht für alle Erwerbstätige.

12 5. Types of Social Security Systems in European Countries (contd) 3 Möglichkeiten der Anpassung der Renten an die wirtschaftliche Entwicklung: a)Diskretionäre Anpassungen, welche weder zeitlich noch höhenmäßig festgelegt sind. b)Diskretionäre Anpassungen, welche zeitlich aber nicht höhenmäßig festgelegt sind. c)Regelbindung durch Anpassung an das Preisniveau od. die durchschnittlichen Nettolöhne. 3.Arbeitslosigkeit: spezielle Sozialversicherungen mit Pflichtcharakter (weitere Aufgaben Arbeitsvermittlung u. Arbeitsmarktpolitik). In DK freiwillig. Finanziert durch Beiträge der Arbeitnehmer u. Arbeitgeber, teils Steuermittel. Kategoriale Systeme. Vorbedingung: Mitgliedschaft im System (z.B. arbeitslose Berufsanfänger u. Wiedereinsteiger beziehen kein Arbeitslosengeld). Leistungsniveau zwischen 60% und 90% des vorherigen Nettolohns. Nach Ablauf des Arbeitslosengeldes bedarfsgeprüfte Leistungen (Arbeitslosenhilfe, Hartz IV), welche niedriger sind.

13 5. Types of Social Security Systems in European Countries (contd) 4.Arbeitsunfall und Berufskrankheit: Teil der Sozialversicherung, finanziert durch die Arbeitgeber. Großzügigere Leistungen als in der Rentenversicherung. Kategoriale Systeme, da an Berufstätigkeit gebunden. 5.Familie: universell ausgestaltet. Steuerfinanziert oder aus Beiträgen der Arbeitgeber. Große Unterschiede im Leistungsniveau und in den Organsiationsformen. 6.Existenzminimum: Ziel ist die Armutsvermeidung. Aber dies wird nicht in allen Ländern erreicht. Quantitative Verteilung der sozialen Risiken in Europa (Hauser 1997) (Tabelle 1): Einige generalisierende Feststellungen: 1.Die Ausgaben für die Sicherung der Alten und Hinterbliebenen machen in den meisten Ländern größten Anteil aus (1/3 bis 2/3). Nur in IRL, NL und P überwiegen die Gesundheitskosten. 2.Die Gesundheitsausgaben sind der zweitgrößte Posten. 3.Die Ausgaben für Arbeitslose u. Arbeitsförderung bewegen sich zwischen 0,82% und 18,48%. Korrelation mit den Arbeitslosenquoten. GR u. I mit hoher Arbeitslosenquote wenden nur einen kleinen Teil des Sozialbudgets für Arbeitslose auf.

14 5. Types of Social Security Systems in European Countries (contd) 4.Ausgaben für Arbeitsunfall und Invalidität machen nur einen geringen Teil des Sozialbudgets aus. 5.Familienleistungen haben ein sehr unterschiedliches Gewicht: IRL, L u. DK and der Spitze, die südeuropäischen Länder sind die Schlußlichter. 6.Bei Sonstiges (Sozialhilfe) große Unterschiede. 7.Fazit: große institutionelle Heterogenität der Systeme u. Unterschiede in der politischen Gewichtung der Risiken. Die Höhe der Sozialausgaben in Europa (Hauser 1997) (Tabelle 2): Anhand der Höhe der Sozialausgaben in Europa kann man 3 unterschiedliche Gruppen von Wohlfahrtsstaaten unterscheiden: 1.Randstaaten mit niedrigem Wirtschaftsniveau und niedriger Sozialleistungsquote, insbes. die südeuropäischen Länder. 2.Die nordische Gruppe, einschließlich der NL, mit mittlerem Wirtschaftsniveau und stark ausgebauten Sicherungssystemen und hohen Sozialleistungsquoten. 3.Sowohl das wirtschaftliche Niveau wie die Sozialleistungsquoten haben mittlere Werte (kontinentale Länder, D, F).

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20 6. Social Security in Germany in International Comparison 4 Leitfragen 1.Ist der deutsche Sozialstaat besonders aufwendig oder kostspielig? 2.Ist der deutsche Sozialstaat auffallend großzügig? 3.Wächst der deutsche Sozialstaat besonders ungebremst? 4.Zeitigt die Sozialpolitik hierzulande auffallende Problemlösungsdefizite? Ad 1: Aufwand für die soziale Sicherung Hinsichtlich der Sozialausgaben befindet sich Deutschland im oberen Mittelfeld der EU-Länder. Dies ist allerdings durch die Kosten der Wiedervereinigung bedingt. Betrachtet man nur die alte BRD, so liegt Westdeutschland im unauffälligen Mittelfeld. Ein Blick auf die Kostenseite (Abgabenquote) zeigt, daß Deutschland sich im Mittelfeld am OECD-Durchschnitt sich bewegt.

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23 6. Social Security in Germany in International Comparison (contd) Ad 2: Generosität der sozialen Sicherung Hinsichtlich der Lohnersatzquoten in der Rentenversicherung befindet sich Deutschland unterhalb des EU-Durchschnitts in einem Mittelfeld der EU-Länder, sowohl für Alleinstehende wie auch für Verheiratete. Alleinstehende: 77%. Verheiratete: 69%. Hinsichtlich der Lohnersatzquoten in der Arbeitslosenversicherung befindet sich Deutschland am EU-Durchschnitt in einem Mittelfeld der EU-Länder, sowohl für Alleinstehende wie auch für Verheiratete. Alleinstehende: 66%. Verheiratete: 74%.

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25 6. Social Security in Germany in International Comparison (contd) Ad 3: Wachstum des Sozialstaats Bis in die 1990er Jahre hinein ist der Sozialstaat in allen Ländern unverändert weitergewachsen. Lag Deutschland noch in den 1960er Jahren über dem OECD-Durchschnitt, so liegt es seit den 1980er Jahren am oder leicht unterhalb des OECD-Durchschnitts In Deutschland ist eine überdurchschnittliche Bremsung der Ausdehnungsdynamik des Sozialstaats anzutreffen. Kein Ausufern des Sozialstaats.

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27 6. Social Security in Germany in International Comparison (contd) Ad 4: Schuf die Bremsung der Sozialstaatsexpansion soziale Probleme? Indikatoren für soziale Probleme können sein: zunehmende Armut, zunehmende soziale Ungleichheit und Arbeitslosigkeit Armut: Die Armutsquote in Deutschland ist eine der geringsten in der EU und liegt erheblich unter dem EU-Durchschnitt. Einkommensungleichheit: Die Einkommensungleichheit ist ebenfalls unterdurchschnittlich, verglichen mit den EU-Ländern. Arbeitslosigkeit: Bis in die 1990er Jahre hinein lag die Arbeitslosenquote leicht unterhalb des OECD-Durchschnitts. Effizienz des Sozialstaats: Öffentliche Beschäftigungsquote ist relativ niedrig und unterhalb des OECD-Durchschnitts.

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30 6. Social Security in Germany in International Comparison (contd) Ad 5: Reformbedarf des deutschen Sozialstaats? Deutschland ist ein mittlerer Typ zwischen den staatszentrierten ausgabenstarken skandinavischen Wohlfahrtsstaaten und den angelsächsischen privatwirtschaftlich zentrierten ausgabenschwachen Wohlfahrtsstaaten (der mittlere Weg Deutschlands, Schmidt 1990). Erster Aspekt: Deutschlands Institutionengefüge ist mittlerweile auch ein Vorbild für andere Länder: vom Beveridge-Modell der steuerfinanzierten Grundversorgung zum Bismarck-Modell der beitragsfinanzierten Sozialleistungen. Beispiel Skandinavien (Schweden). Zweiter Aspekt: Das deutsche soziale Sicherungssystem ist sozialintegrativer als andere.

31 6. Social Security in Germany in International Comparison (contd) Probleme des deutschen Sozialstaats: Erstens: die demographische Herausforderung. Deutschland ist aufgrund der schwachen Fertilitätsrate mit am stärksten vom demographischen Wandel betroffen. Belastung der Rentenbeitragszahler und der Beitragszahler zur Gesundheitsversorgung. Zweitens: Fehlen einer tiefgreifenden Rentenreform. Das jetzige Rentensystem kennzeichnet mehrere Fehlfunktionen: Generationenungleichheit: doppelte Belastung der jetzigen Erwerbstätigen Netto-Einkommensersatzrate der Renten steigt mit dem Einkommen Erwerbstätigkeit von Ehefrauen wird rententechnisch bestraft Rentensystem privilegiert die Kinderlosigkeit Rentensystem wird verwendet, um rentenfremde Leistungen zu erbringen, wie z.B. die Kosten der Wiedervereinigung, Renten für Zuwanderer, welche keine Rentenbeiträge in der BRD entrichtet haben

32 6. Social Security in Germany in International Comparison (contd) Die volle Umsetzung der DDR-Rentenansprüche in das westdeutsche System, wodurch Rentnerinnen in der ehemaligen DDR erheblich höhere Rentenansprüche haben als westdeutsche Frauen, etc. Beamte zahlen keine Beiträge für ihre Pensionen Es bestehen allerdings eine Vielzahl von Optionen: Grundrentensystem mit berufsbezogenen Aufbaurenten (NL; CH) wobei das Grundrentensystem entweder aus Beiträgen oder Steuern finanziert wird Kapitaldeckungsverfahren für die berufsbezogenen Aufbaurenten (NL; CH) Inklusion aller Bevölkerungsgruppen in das Grundrentensystem (also z.B. der Beamten, Freiberufler, Landwirte)

33 7. National Specific Characteristics Nationale Besonderheiten im Systemvergleich (Kaufmann 2000) Deutschland: Der deutsche Sozialstaat orientierte sich von Anfang an der sozialen Lage der abhängig Beschäftigten in der Privatwirtschaft (Industriearbeiterschaft) Großbritannien: liberale Phase des 19. Jhs. Armengesetzgebung. Grundversorgung kam erst mit dem Beveridge-Plan von 1942: National Health Service und Grundrente. Orientierung an der Sicherung des Existenzminimums. Schweden: Gleichheit, universalistischer Schutz. Gleichstellung der Frauen in der Erwerbstätigkeit. Staatliche soziale Dienstleistungen stark ausgebaut. Frankreich: späte Etablierung eines effektiven Sozialversicherungssystems unter dem Einfluss des Beveridge-Plans. Zentrierung der französischen Sozialpolitik um die Familienfrage und die Frage der drohenden Entvölkerung. USA: das amerikanische Social Security System umfaßt nur den Schutz der Erwerbstätigen gegen Alter (auch der Hinterbliebenen) und Invalidität. Keine staatliche Gesundheitssicherung. Arbeitslosenversicherung einzelstaatlich unterschiedlich geregelt. Armenfürsorge kein einklagbares Recht. Geringe Präsenz des Staates im sozialen Bereich. Doktrin der Zurückhaltung des Staates aus der Gesellschaft.

34 7. National Specific Characteristics (contd) Nationale Besonderheiten im Systemvergleich (Kaufmann 2000) Europäische Union: Einheitliches Sozialrecht für Wanderarbeitnehmer. Die Sozialgesetzgebung verbleibt nationalstaatlich, wenngleich eine Konvergenz angestrebt wird. Die arbeitsrechtliche Dimension wird immer wichtiger. Über die Vertragsbestimmungen zur Gleichbehandlung von Frauen und Männern greift die EU auch in die Sozialgesetzgebung ein (wie z.B. bei den occupational pensions), soweit es eben die Gleichbehandlung von Männern und Frauen betrifft. Positive Privilegierung der Frauen im EU-Recht.

35 8. References Alber, Jens 1989: Der Sozialstaat in der Bundesrepublik: Frankfurt/Main: Campus Verlag. Alber, Jens 1998: Der deutsche Sozialstaat im Licht international vergleichender Daten. Leviathan: Zeitschrift für Sozialwissenschaft Jg. 26, S. 199–227. Alber, Jens 2002: Die Modernisierung des Wohlfahrtsstaats: Eine Neumischung moderner und alter Elemente? In: Glatzer, Wolfgang, Roland Habich und Karl Ulrich Mayer (Hrsg.), Sozialer Wandel und gesellschaftliche Dauerbeobachtung. Opladen: Leske und Budrich, Esping-Andersen, Gøsta 1990: The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press. Eurostat 2004: Eurostat Yearbook 2004: The Statistical Guide to Europe. Data Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Flora, Peter and Arnold J. Heidenheimer (eds.) 1984: The Development of Welfare States in Europe and America. New Brunswick: Transaction Publishers. Geißler, Rainer 2002: Die Sozialstruktur Deutschlands: Die gesellschaftliche Entwicklung vor und nach der Vereinigung. 3. grundlegend überarb. Aufl. Opladen: Westdeutscher Verlag,

36 8. References (contd) Hauser, Richard 1997: Soziale Sicherung in westeuropäischen Staaten. In: Stefan Hradil und Stefan Immerfall (Hrsg.), Die westeuropäischen Gesellschaften im Vergleich. Opladen: Leske und Budrich, Hradil, Stefan 2001: Soziale Ungleichheit in Deutschland. 8. Aufl. Opladen: Leske und Budrich, Hradil, Stefan 2004: Die Sozialstruktur Deutschlands im internationalen Vergleich. Wiesbaden. VS Verlag für Sozialwissenschaften. Kaufmann, Franz-Xaver 2000: Der deutsche Sozialstaat als Standortbelastung? Vergleichende Perspektiven. In: Stephan Leibfried und Uwe Wagschal (Hrsg.), Der deutsche Sozialstaat: Bilanzen, Reformen, Perspektiven. Frankfurt und New York: Campus, S. 171–198. Kleinman, Mark 2002: A European Welfare State? European Union Social Policy in Context. New York: Palgrave. Noll, Heinz-Herbert 1997: Wohlstand, Lebensqualität und Wohlbefinden in den Ländern der Europäischen Union. In: Stefan Hradil und Stefan Immerfall (eds.), Die westeuropäischen Gesellschaften im Vergleich. Opladen: Leske und Budrich,


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