Einführungsvorlesung „Internationale Umweltpolitik“

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1 Einführungsvorlesung „Internationale Umweltpolitik“
Dr. Markus Wissen Internationale Umweltpolitik – also jene Politik, die sich mit grenzüberschreitenden oder zumindest in mehreren Staaten auftretenden ökologischen Problemen befasst – bietet derzeit ein widersprüchliches Erscheinungsbild: Einerseits ist sie seit der Veröffentlichung des vierten Sachstandsberichts des IPCC 2007 in aller Munde. Auch Instanzen wie die G8, die sich normalerweise lieber mit den sog. Hard issues der internationalen Politik beschäftigen (Sicherheit, Wirtschaft, Währung, Energie), debattieren über den Klimawandel. Andererseits schreitet aber die ökologische Zerstörung voran und wird dem politisch nicht wirklich was entgegengesetzt. Dass dem so ist, hängt auch mit einem bestimmten, in den 1990er Jahren dominanten Politiktypus zusammen, der institutionell und diskursiv bis heute fortwirkt, faktisch m.E. aber gescheitert ist Dieser Typus lässt sich als „Rio-Modell“ internationaler Umweltpolitik bezeichnen. Er steht im Zentrum dieser Vorlesung, weil sich aus ihm bzw. aus seinem Scheitern einiges über die Funktionsweise internationaler Umweltpolitik lernen lässt.

2 Gliederung Das „Rio-Modell“ internationaler Umweltpolitik
Bilanz des „Rio-Modells“ Lehren aus dem „Rio-Modell“

3 1. Das Rio-Modell internationaler Umweltpolitik
UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung (UNCED) Regierungsvertreter/innen von 180 Staaten, internationale Organisationen, NGOs Zentrale Frage: Wie können Umwelt und Entwicklung miteinander versöhnt werden? Zunächst: Was verbirgt sich hinter der Bezeichnung „Rio-Modell“? Rio 1992: UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung (UNCED) Daran nahmen Regierungsvertreter/innen von 180 Staaten, internationale Organisationen, NGOs teil. Auftakt einer ganzen Reihe von Un-Konferenzen, die sich in den 1990er Jahren mit sog. „Menschheitsfragen“ beschäftigten (Weltkonferenz für Menschenrechte 1993, Weltbevölkerungskonferenz 1994, Weltsozialgipfel 1995 – um nur einige zu nennen) Gegenstand der UNCED: Umwelt und Entwicklung. Zentrale Frage: Wie können beide miteinander versöhnt werden? Umwelt und Entwicklung stehen zumindest potenziell in einer Konkurrenzsituation. Denn, wenn Entwicklung ein Wachstum von Produktion und Konsum bedeutet: wie kann dann die Umwelt geschützt werden? Position der EL (zugespitzt): Erst müssen wir uns entwickeln können, dann kümmern wir uns um die Umwelt. Das hat der Norden schließlich auch so gemacht und verbraucht noch heute pro Kopf deutlich mehr Ressourcen als der Süden. Position vieler IL (unter dem Eindruck dramatischer wissenschaftlicher Problembeschreibungen, ökologischer Krisenerscheinungen wie dem sauren Regen, von Katastrophen wie Tschernobyl, aber auch beeinflusst von der Ökologiebewegung): Die „Tragfähigkeitsgrenze“ der Erde ist erreicht. Die Erde verfügt über keine Kapazitäten mehr, um noch mehr Menschen zu ernähren; natürliche Ressourcen nähern sich der Erschöpfung; die Senken für Schadstoffe (Luft, Wasser, Flächen) sind ausgeschöpft. → zentrale Streitfrage, die bis heute das Nord-Süd-Verhältnis prägt (wie man an dem skeptischen Blick des Nordens auf die Industrialisierung Chinas und Indiens sehen kann)

4 1. Das Rio-Modell internationaler Umweltpolitik
„Nachhaltige Entwicklung“ (Sustainable Development“): Welt-Kommission für Umwelt und Entwicklung der UN (Brundlandt-Kommission) Abschlussbericht 1987: „Our Common Future“ Kerngedanke: „Dauerhafte Entwicklung ist Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können.“ Inter- und intragenerationelle Gerechtigkeit Die Antwort, die auf diese Frage gegeben wurde, ist das Konzept der nachhaltigen Entwicklung (sustainable development): Das ist kein neues Konzept, das auf der UNCED erfunden wurde. Es ist im Gegenteil schon relativ alt, geht bis ins 18. Jahrhundert zurück, als sich Forstwissenschaftler fragten, wie der damalige Raubbau an den Wäldern gestoppt werden könnte, wie man also Waldwirtschaft nicht nur an ökonomischen Kriterien, sondern auch an der Regenerationsfähigkeit der Wälder selbst orientieren könne (siehe Ulrich Grober, Der ewige Wald, in: Die Zeit 31/2008) Auch die Konjunktur des Nachhaltigkeits-Konzepts im späten 20. Jahrhundert ging nicht von der UNCED aus, sondern von der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung der UN (Brundtland-Kommission – benannt nach der ehemaligen norwegischen Ministerpräsidentin, die den Vorsitz der Kommission innehatte) Abschlussbericht 1987: „Our Common Future“ Kerngedanke des Nachhaltigkeits-Konzepts: „Dauerhafte Entwicklung ist Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können.“ → intergenerationelle Gerechtigkeit → Dazu kommt das Prinzip der intragenerationellen Gerechtigkeit. Es bezieht sich vor allem auf die Chancen von Nord und Süd, ihre Bedürfnisse in der Gegenwart gleichermaßen zu befriedigen (auch internationale Gerechtigkeit).

5 1. Das Rio-Modell internationaler Umweltpolitik
Probleme des Konzepts „nachhaltige Entwicklung“: Operationalisierung „Drei-Säulen-Modell“: ökologische, ökonomische und soziale Nachhaltigkeit Ausblendung von Widersprüchen Trennung von ökologischen Fragen und sozio-ökonomischen Herrschaftsverhältnissen Das Konzept nachhaltige Entwicklung ist aus verschiedenen Gründen nicht unproblematisch: Operationalisierung: Wie bestimmt oder quantifiziert man menschliche Bedürfnisse? Welche Risiken gefährden die Befriedigung menschlicher Bedürfnisse? Wie misst man diese Risiken? Und wessen Bedürfnisbefriedigung ist genau gefährdet? Diese Fragen verschwinden auch nicht, wenn man, wie in den 1990er Jahren geschehen, das Nachhaltigkeits-Konzept in Richtung eines Drei-Säulen-Modells weiterentwickelt. Demnach sollen Ökonomie, Ökologie und Soziales gleichrangig behandelt werden. Idee: drei Säulen eines Hauses. Wenn eine Säule höher ist als die anderen beiden, dann bricht das Haus zusammen. Aber auch hier stellt sich die Frage, was das genau bedeutet und wie man das operationalisiert. Außerdem: Wie geht man mit Widersprüchen zwischen den drei Aspekten von Nachhaltigkeit um? Schließlich: Kann man die drei Aspekte von Nachhaltigkeit wirklich als drei Säulen betrachten und voneinander trennen? Hängen sie nicht eng miteinander zusammen, derart etwa, dass sich sozio-ökonomische Herrschaftsverhältnisse in die Natur einschreiben? → dazu später mehr

6 1. Das Rio-Modell internationaler Umweltpolitik
Nachhaltige Entwicklung im Sinne der Rio-Konferenz (UNCED): Zentrale Rolle von Technologie: ökologische Modernisierung, „Effizienzrevolution“, Technologietransfer von Nord nach Süd Forderung nach Handelsliberalisierung Wichtige Rolle der sog. „Zivilgesellschaft“ auf allen Ebenen des politischen Systems Wichtige Rolle der Wissenschaft Rio-Erklärung über Umwelt und Entwicklung Agenda 21 Wie nun wurde das Nachhaltigkeits-Konzept im Rio-Modell internationaler Umweltpolitik operationalisiert? Wie wurde versucht, Umwelt und Entwicklung miteinander zu versöhnen? Zentraler Ansatzpunkt war die ökologische Modernisierung, d.h. vermittelt über den technischen Fortschritt sollte es zu einer „Effizienzrevolution“ im Umgang mit natürlichen Ressourcen kommen. Der Norden sollte dem Süden Technologien zu günstigen Bedingungen zur Verfügung stellen, damit die nachholende Entwicklung des Südens von vorne herein in ökologisch verträgliche Bahnen gelenkt werde. Das Ganze sollte eingebettet sein in ein liberalisiertes Welthandelssystem. Zur Erinnerung: die WTO existierte 1992 noch nicht, es liefen noch die Verhandlungen der Uruguay-Runde des GATT, aus denen dann 1995 die WTO hervorgehen sollte. Die Rio-Konferenz appellierte daher an die Beteiligten der GATT-Verhandlungen, den Zugang südlicher Produkte zu den Märkten des Nordens zu erleichtern. Eine wichtige Rolle bei der Umsetzung nachhaltiger Entwicklung sollten nicht nur die Regierungen, sondern auch die sog. Zivilgesellschaft spielen, also NGOs, bürgerschaftliche Initiativen, Umweltgruppen etc., und zwar auf allen Ebenen des politischen Systems, von der globalen bis hinunter zur lokalen. Der Wissenschaft wurde eine wichtige Rolle bei der Integration von Umwelt und Entwicklung zugeschrieben. Festgehalten wurde das Ganze in der „Rio-Erklärung über Umwelt und Entwicklung“ sowie in der „Agenda 21“, dem auf der Rio-Konferenz beschlossenen Aktionsprogramm.

7 1. Das Rio-Modell internationaler Umweltpolitik
Klima-Rahmenkonvention (UNFCCC – UN Framework Convention on Climate Change) Ziel: globale Erwärmung verlangsamen Kyoto-Protokoll 1997 Verpflichtung für Industrieländer zur Reduktion von Treibhausgas-Emissionen (5,2% bis 2012 gegenüber 1990) Marktförmige Instrumente: Emissionshandel, Clean Development Mechanism (hierüber auch Technologietransfer) Keine Reduktionsverpflichtungen für Entwicklungs- und Schwellenländer USA haben sich ausgeklinkt. Ein wichtiges umweltpolitisches Abkommen, das auf der UNCED unterzeichnet wurde, ist die Klima-Rahmenkonvention (UNFCCC – Framework Convention on Climate Change). Ziel: globale Erwärmung zu verlangsamen und in ihren Folgen zu mildern Wichtigstes Verhandlungsergebnis der Klima-Rahmenkonvention seit der Unterzeichung: Kyoto-Protokoll, das 1997 unterzeichnet wurde und 2005 in Kraft trat, nachdem mit der Ratifizierung durch Russland eine Mindestanzahl an Staaten das Protokoll ratifiziert hatte. Das Kyoto-Protokoll schreibt vor, den jährlichen Ausstoß an Treibhausgasen (Kohlendioxid, Lachgas, Methan u.a.) durch die Industrieländer bis 2012 um 5,2 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren (wobei dieses durchschnittliche Reduktionsziel unterschiedlich unter den verschiedenen IL verteilt wurde; EU: Dtld.: -21% gegenüber 1990, Österreich: -13%, GB: -12,5%, F: Stabilisierung auf dem Niveau von 1990, ES: +15%). Dies soll vor allem über marktförmige Instrumente erreicht werden, z.B. den Handel mit Verschmutzungsrechten (Emissionshandel zwischen IL bzw. Unternehmen aus IL) oder den CDM: In dessen Rahmen führen Industrieländer Maßnahmen zur CO2-Reduktion in Entwicklungsländern durch. Die Idee ist es, IL das Erreichen ihrer Reduktionsziele zu erleichtern und gleichzeitig den Technologietransfer in Entwicklungsländer zu fördern . Entwicklungsländer, aber auch Schwellenländer wie Indien, China und Brasilien wurden von den Reduktionsverpflichtungen ausgenommen, weil ihre Pro-Kopf-Emissionen vergleichsweise niedrig sind. USA als größter Emittent von Treibhausgasen haben das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert und sind aus dem Prozess ausgestiegen.

8 1. Das Rio-Modell internationaler Umweltpolitik
Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD – Convention on Biological Diversity) Hintergrund: beschleunigter Verlust der biologischen Vielfalt (genetische Vielfalt, Artenvielfalt, Vielfalt der Ökosysteme) Ziele: Schutz und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt, Regelung des Zugangs, Vorteilsausgleich Ökonomischer Ansatz: Schutz durch Nutzung Andererseits: „nationale Souveränität“ über genetische Ressourcen Schwache Verankerung der Interessen von indigenen Gemeinschaften Ein zweites wichtiges Abkommen der Rio-Konferenz ist das Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD – Convention on biological diversity) Hintergrund: beschleunigter Verlust der Biodiversität (genetische Vielfalt, Artenvielfalt, Vielfalt der Ökosysteme) Ziele: Schutz und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt, Regelung des Zugangs, Vorteilsausgleich (z.B. Technologietransfer) Auch die CBD ist von einem ökonomischen Ansatz geprägt: Demnach lässt sich die Biodiversität am ehesten schützen, wenn sie genutzt wird, d.h. wenn es ein kommerzielles Interesse an ihr gibt. Das ist durchaus im Sinne der pharmazeutischen Industrie und des Agrobusiness der IL, die einen möglichst ungehinderten Zugang zu den genetischen Ressourcen wollen, an denen vor allem die südlichen Länder sehr reich sind. Andererseits betont die CBD die „nationale Souveränität“ über die genetischen Ressourcen. Damit spricht sie den Regierungen der biodiversitätsreichen Länder das Recht zu, die Bedingungen des Zugangs zu den genetischen Ressourcen wesentlich mitzugestalten. Generell soll der Zugang an einen Ausgleich für die Vorteile, die ein Unternehmen aus der kommerziellen Nutzung der Biodiversität zieht, gebunden werden. Wie das genau aussehen soll, wird aber derzeit noch verhandelt. Auch die Rechte der indigenen Gemeinschaften, die die biologische Vielfalt durch ihre generationenalte Züchtungsarbeit zum großen Teil überhaupt erst hervorgebracht haben, werden in der CBD erwähnt. Sie sind aber viel schwächer verankert als diejenigen der Nationalstaaten und der Unternehmen. Ähnlich wie die Klimarahmenkonvention ist also auch die CBD von einem Kompromiss zwischen nördlichen und südlichen Interessen geprägt, vor allem von einem Kompromiss zwischen südlichen Eliten und nördlichen Unternehmen aus der Agro- und Pharmaindustrie. Auch in der CBD sind die USA nur bedingt mit von der Partie. Sie haben sie zwar unterzeichnet, können also bei den Verhandlungen mitreden, aber nicht ratifiziert, sind also an ihre Beschlüsse nicht gebunden.

9 1. Das Rio-Modell internationaler Umweltpolitik
Zusammenfassung der Grundannahmen des „Rio-Modells“: Glaube an kooperative Problemlösungen und win-win-Konstellationen „Geist der weltweiten Partnerschaft“, „gemeinsame, wenngleich unterschiedliche Verantwortlichkeiten“ (Rio-Erklärung über Umwelt und Entwicklung, 7. Grundsatz) Marktförmige Instrumente und technischer Fortschritt Interdependenz Schaffen von Verhandlungsarenen Um die Grundannahmen zusammenzufassen: Das Rio-Modell internationaler Umweltpolitik ist von der Überzeugung geprägt, nach dem Ende des Ost-West-Konflikts seien kooperative Problemlösungen und win-win-Konstellationen (zwischen Nord und Süd) möglich. Im 7. Grundsatz der Rio-Erklärung über Umwelt und Entwicklung ist vom „Geist der weltweiten Partnerschaft“, und von den „gemeinsame(n), wenngleich unterschiedliche(n) Verantwortlichkeiten“ die Rede Als zentral für die Problemlösung galten marktförmige Instrumente und technischen Fortschritt. Ein wichtiger Begriff war auch der der Interdependenz D.h. nicht, dass man davon ausging, es gebe keine Konflikte mehr, wohl aber davon, dass es nach dem Ende des Ost-West-Konflikts eine breite Übereinstimmung in grundlegenden sog. Menschheits-Fragen gebe, die es erleichtere, Konflikte im Interesse aller zu lösen. Eine ganz zentrale Menschheitsfrage war die der grenzüberschreitenden Umweltprobleme sowie der Versöhnung von Umwelt und Entwicklung. Und die Idee war, dass durch die UNCED und die auf ihr beschlossenen Abkommen die Arenen/Terrains geschaffen würden, auf denen die mit dieser Frage zusammenhängenden Konflikte bearbeitet werden können. Außerdem hatte die Konferenz eine hohe symbolische Bedeutung. Sie förderte einen Diskurs der nachhaltigen Entwicklung, in dem sich in den folgenden Jahren politische, ökonomische und gesellschaftliche Akteure weltweit immer wieder verorten sollten. Wie sieht nun Bilanz des Rio-Modells aus? Zunächst zu den beiden zentralen Abkommen über Klima und Biodiversität.

10 2. Bilanz des „Rio-Modells“
Staat Emissionen 1990 in Mio. t CO2-Äquivalent Verpflichtete Emissionsänderung Ist-Stand 2004 Abweichung in Prozentpunkten USA 6 103 keine (urspr. -7,0 %) +15,8 % Russland 2 975 0 % -32,0 % Japan 1 272 -6,0 % +6,5 % +12,5 % Deutschland 1 226 -21,0 % -17,2 % +3,8 % Ukraine 925 -55,3 % Vereinigtes Königreich 776 -12,5 % -14,3 % -1,8 % Kanada 599 +26,6 % +32,6 % Frankreich 567 -0,8 % Polen 459 -31,2 % -25,2 % Italien 520 -6,5 % +12,1 % +18,7 % Australien 423 +8,0 % +25,1 % +17,1 % Spanien 287 +15,0 % +49,0 % +34,0 % Rumänien 230 -8,0 % -41,0 % -33,0 % Niederlande 213 +2,4 % +8,4 % Tschechien 196 -25,0 % -17,0 % Belgien 146 -7,5 % +1,4 % +8,9 % Österreich 79 -13,0 % +15,7 % +28,7 % Schweiz 53 +0,4 % Quelle: UNFCCC (2006):GHG Data 2006

11 2. Bilanz des „Rio-Modells“
Fortdauer und Ausbreitung nicht-nachhaltiger Konsummuster Motorisierter Individualverkehr, Billigflüge, Fleischkonsum Studie von Greenpeace Österreich: jedes neunte neu zugelassene Auto in Österreich ist ein SUV (Luxusgeländewagen) Vor allem ein Phänomen des globalen Nordens, aber: Entstehen einer „transnationalen Verbraucherklasse“, obere Mittel- und Oberschichten im Norden und Süden Knapp zwei Milliarden Menschen, von denen 850 Millionen im Globalen Norden und 1,1 Milliarden im globalen Süden leben („the new consumers“ – Norman Myers, Jennifer Kent) → Nicht-Verallgemeinerbarkeit der dominanten nördlichen Produktions- und Konsummuster → Die von der UNCED angestrebte nachhaltige Entwicklung des Südens ist höchst fraglich. Das ist auch eine Folge der Fortdauer und Ausbreitung nicht-nachhaltiger Konsummuster Motorisierter Individualverkehr, Billigflüge, Fleischkonsum sind tief in den Alltagspraxen der Menschen verankert, werden also trotz Klimawandel und Energiekrise nicht in Frage gestellt. Atomenergie scheint eine Renaissance zu erleben. Studie von Greenpeace Österreich: jedes neunte neu zugelassene Auto in Österreich ist ein SUV (Luxusgeländewagen) Das ist vor allem ein Phänomen des globalen Nordens, aber: Entstehen einer „transnationalen Verbraucherklasse“, obere Mittel- und Oberschichten im Norden und im Süden, die sich in ihren wenig nachhaltigen Konsummustern ähneln Es handelt sich um knapp zwei Milliarden Menschen, von denen 850 Millionen im Globalen Norden und 1,1 Milliarden im globalen Süden leben (vor allem in 17 südlichen Ländern sowie Russland, Polen und die Ukraine) („the new consumers“ – Norman Myers, Jennifer Kent) → Damit soll nicht der moralische Zeigefinger gegenüber den südlichen Mittelklassen erhoben werden, aber es ist eine neue Entwicklung, die man zur Kenntnis nehmen muss und die aufgrund ihrer erwartbaren Konsequenzen die Nicht-Verallgemeinerbarkeit der dominanten Produktions- und Konsummuster des Globalen Nordens unterstreicht. → Außerdem stellt sie sowohl die häufig vorgenommene umweltpolitische Nord-Süd-Dichotomie als auch das Erreichen der von der UNCED anvisierten nachhaltige Entwicklung im Süden stark in Frage.

12 2. Bilanz des „Rio-Modells“
Zweifelhafte Wirkungen des Clean Development Mechanism: Unternehmen aus dem globalen Norden, die zu Emissionsreduktionen verpflichtet sind (Energiekonzerne, Schwerindustrie), führen „emissionsmindernde“ Projekte im globalen Süden durch Kriterium der Zusätzlichkeit kaum überprüfbar Projekte mit fragwürdigen sozialen und ökologischen Konsequenzen Investitionsfluss konzentriert sich auf Schwellenländer wie Indien oder China → „moderner Ablasshandel“ (Elmar Altvater, Achim Brunnengräber) Zweifelhafte Wirkungen des Clean Development Mechanism (CDM) (Witt/Moritz, in: Altvater/Brunnengräber) Im Rahmen des CDM führen Unternehmen aus dem globalen Norden, die zu Emissionsreduktionen verpflichtet sind (Energiekonzerne, Schwerindustrie), emissionsmindernde Projekte im globalen Süden durch. Idee: win-win-Situation, weil die Unternehmen sich dies als Emissionsreduktion anrechnen lassen können und die betreffenden Länder des Südens vom Technologietransfer profitieren. Die Projekte müssen allerdings das Kriterium der Zusätzlichkeit erfüllen, d.h. sie müssen nachweisen können, dass sie ohne den CDM nicht durchgeführt worden wären. Letzteres ist äußerst schwierig. 40% der bis Sommer 2007 registrierten CDM-Projekte konnten dies nicht nachweisen (Studie des Öko-Instituts, zit. nach Brunnengräber/Dietz 2008, in: Peripherie). Wahrscheinlich sind deshalb hohe Mitnahmeeffekte. Die Projekte selbst sind oft höchst fragwürdig: Bevorzugung von Großprojekten wie Wasserkraftwerken, bei denen ökologische und soziale Kriterien häufig unter den Tisch fallen, Vernachlässigung kleinerer Projekte wie z.B. der dezentralen Förderung erneuerbarer Energien; Ausweitung forstwirtschaftlicher Monokulturen als CO2-Senken. Die Investitionen fließen vorzugsweise in Schwellenländer nicht aber in EL. Der CDM unterminiert eine wirksame Umweltgesetzgebung in den betreffenden Ländern, denn was Gesetzeslage ist, kann schließlich nicht zusätzlich sein. → „moderner Ablasshandel“ (Elmar Altvater, Achim Brunnengräber), der zwar die Kosten für Unternehmen, nicht aber die Emissionen von Treibhausgasen senkt

13 2. Bilanz des „Rio-Modells“
Biodiversität Verlust schreitet voran Welternährung beruht nur noch auf wenigen Kulturpflanzenarten und Nutztierrassen Allerdings: große wissenschaftliche Unsicherheit über das genaue Ausmaß des Problems und darüber, für wen es sich genau stellt Unsicherheit leistet gesellschaftlichen Kämpfen über die Problemdefinition Vorschub → Wichtige Grundannahmen des Rio-Modells werden dadurch in Frage gestellt: das geteilte Bewusstsein über vorgebliche Menschheitsprobleme und die Bereitschaft, sie kooperativ zu bearbeiten Biodiversität: Der Verlust von Pflanzensorten und Tierarten schreitet scheinbar unaufhaltsam voran. Die Welternährung beruht heute nur noch auf wenigen Kulturpflanzenarten und Nutztierrassen, ist damit also anfälliger für Schädlinge und Krankheiten. Noch stärker aber als beim Klimawandel herrscht im Hinblick auf den Biodiversitätsverlust Uneinigkeit in der Frage, wie sich das Problem genau darstellt, und für wen es sich vor allem stellt. Heutiger Grundlagentext: Christoph Görg, Millennium Ecosystem Assessment, ein großangelegtes internationales Projekt, das den Zustand der Ökosysteme bewertet und die Folgen einer Verschlechterung dieses Zustands für das „menschliche Wohlbefinden“ einschätzt. Demnach beginnen die Schwierigkeiten bei der Bestimmung der biologischen Vielfalt selbst: 1,7 bis 2 Mio. Arten sind heute etwa bekannt. Das MEA schätzt aber, dass die tatsächliche Zahl der existierenden Arten bei 5 bis 30 Mio. liegt. Wie lässt sich vor diesem Hintergrund der Verlust biologischer Vielfalt beschreiben, wenn man gar nicht weiß, was überhaupt die Ausgangsbasis ist? Damit soll das Problem des Biodiversitätsverlusts keineswegs heruntergespielt werden. Es ist höchst real und bedrohlich. Allerdings leistet die wissenschaftliche Unsicherheit gesellschaftlichen Kämpfen über die genaue Problemdefinition Vorschub: Was ist also das Problem? die Bedrohung der Ernährungssicherheit der gesamten Menschheit, der fehlende rechtliche Rahmen für die Kommerzialisierung genetischer Ressourcen oder die Bedrohung traditionellen Wissens und indigener / kleinbäuerlicher Praktiken? Das sind ganz verschiedene Interpretationen eines ökologischen Krisenphänomens, die auch völlig unterschiedliche politische Strategien nahelegen: Was soll gestärkt werden: die nationale Souveränität über genetische Ressourcen, der freie Zugang zu ihnen oder die territorialen Rechte indigener Gemeinschaften? → Während man also in Bezug auf den Klimawandel sagen kann, dass die Instrumente nicht greifen, ist im Hinblick auf den Biodiversitätsverlust umstritten, wie die Instrumente überhaupt ausgestaltet sein sollen und was sie zu wessen Gunsten bewirken sollen. → Beides stellt wichtige Grundannahmen des Rio-Modells in Frage: nämlich ein geteiltes Bewusstsein über vorgebliche Menschheitsprobleme und die Bereitschaft, sie kooperativ zu bearbeiten und dabei Umwelt und Entwicklung miteinander zu versöhnen.

14 2. Bilanz des „Rio-Modells“
Umweltpolitik im Schatten der WTO 1995: Gründung der WTO Sozial-ökologische Problematik des Freihandels Spannungsverhältnis zwischen der CBD und dem TRIPs-Abkommen der WTO (Abkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum) Umweltpolitik im Schatten der WTO 1995: Gründung der WTO mit dem Ziel einer weiteren Liberalisierung des Welthandels Freihandel ist per se sozial und ökologisch nicht unproblematisch, da es darum geht, wo ein Produkt am kostengünstigten hergestellt werden kann. Soziale und ökologische Kriterien (Arbeitsbedingungen, Pestizideinsatz, Monokulturen, CO2-Verbrauch beim Transport etc.) spielen keine Rolle. Sie zu thematisieren bedeutet eher Gefahr zu laufen, sog. nicht-tarifäre Handelshemmnisse aufzubauen. Dazu kommt ein Spannungsverhältnis zwischen der CBD und dem TRIPs-Abkommen der WTO (Abkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum): Dieses schreibt auch Mindeststandards für IPR an genetischen Ressourcen fest, greift also in den Gegenstandsbereich der CBD ein und ist als Restriktion in den CBD-Verhandlungen immer präsent. ´→ Das Rio-Modell wird also zumindest in Teilen durch die in der WTO verankerten Prinzipien konterkariert.

15 2. Bilanz des „Rio-Modells“
Zunehmend gewaltförmige Bearbeitung von Umweltproblemen Rückkehr unilateraler Machtpolitik im Zuge von 9/11 Kriege in Vorder- und Zentralasien sind auch vor dem Hintergrund zu betrachten, dass die „claims“ für die Verteilung strategischer Rohstoffe (Öl, Gas) neu abgesteckt werden sollen (angesichts zunehmender Konkurrenz vor allem seitens Chinas) Ziel ist es, nicht-verallgemeinerbare „fossilistische“ Produktions- und Konsummuster exklusiv auf Dauer zu stellen → stellt den Kooperationsansatz des Rio-Modells nachhaltig in Frage

16 2. Bilanz des „Rio-Modells“
Fazit: Die ökologische Krise hat sich seit der Rio-Konferenz verschärft. Marktförmige Instrumente zur Bearbeitung der Krise schaden oft mehr als sie nutzen. Umweltpolitik wird von der neoliberalen Globalisierung, wie sie in der WTO institutionalisiert ist, überlagert. Umweltpolitische Verhandlungsarenen bzw. Konfliktterrains werden von wichtigen Akteuren wie den USA nicht anerkannt. Nicht-verallgemeinerbare „fossilistische“ Produktions- und Konsummuster werden bisweilen gewaltförmig auf Dauer zu stellen versucht. Das Projekt, mit marktförmigen und technischen Instrumenten Umwelt und Entwicklung miteinander zu versöhnen, ist gescheitert. → „Death of Rio Environmentalism“ (Jacob Park, Ken Conca, Matthias Finger) → nachhaltige Entwicklung als Mantra, „a phrase that bears repeating because it has a calming effect“ (Ronnie Lipschutz) Fazit: Die ökologische Krise hat sich seit 1992 verschärft, sichtbar etwa an der globalen Erwärmung und dem fortschreitenden Biodiversitätsverlust. Marktförmige Instrumente zur Bearbeitung der Krise schaden oft mehr als sie nutzen. Umweltpolitik wird von der neoliberalen Globalisierung, wie sie in der WTO institutionalisiert ist, überlagert. Umweltpolitische Verhandlungsarenen bzw. Konfliktterrains werden von wichtigen Akteuren wie den USA nicht anerkannt. Nicht-verallgemeinerbare fossilistische Produktions- und Konsummuster werden bisweilen gewaltförmig auf Dauer zu stellen versucht. Das Projekt, mit marktförmigen und technischen Instrumenten Umwelt und Entwicklung miteinander zu versöhnen, ist gescheitert. → „Death of Rio Environmentalism“ (Jacob Park, Ken Conca, Matthias Finger) → Die Fortdauer des Diskurses über nachhaltige Entwicklung wirkt vor diesem Hintergrund wie ein Mantra, „a phrase that bears repeating because it has a calming effect“ (Ronnie Lipschutz 2003: 71))

17 Nachfragen zum Rio-Modell und seiner Bilanz?

18 3. Lehren aus dem „Rio-Modell“
Internationale Umweltprobleme sind nicht einfach gegeben. Ihre Definition und die Formen ihrer Bearbeitung sind umkämpft. Es gibt nicht einfach die globale Bedrohungslage. Was für die eine ein existenzielles Problem darstellt, kann für den anderen ein gutes Geschäft sein. Als politisch relevante Fragen konstituieren sich Umweltprobleme in konflikthaften Prozessen der Problemdefinition. Wissenschaftliches Wissen spielt dabei eine wichtige Rolle. Welche Lehren lassen sich nun aus dem Rio-Modell und seinem Scheitern ziehen? Internationale Umweltprobleme sind nicht einfach gegeben. Ihre Definition und die Formen ihrer Bearbeitung sind umkämpft. Es gibt nicht einfach die globale Bedrohungssituation, aus der eine gemeinsame Interessenlage und ein gemeinsames Problembewusstsein resultieren würden, aus denen dann wiederum internationale Kooperation erfolgt. Im Gegenteil: Was für die eine ein existenzielles Problem darstellt, kann für den anderen ein gutes Geschäft sein. Bsp. CDM: Landvertreibung für den Bau von Staudämmen zur Erzeugung von Strom aus Wasserkraft). Kein Zweifel: Der Klimawandel, der Biodiversitätsverlust, die Verknappung von Trinkwasser oder die Verschmutzung der Ozeane finden statt und sind höchst bedrohlich, aber als politisch relevante Themen konstituieren sie sich erst in konflikthaften Prozessen der Problemdefinition (siehe das Bsp. des Biodiversitätsverlusts). Konflikthaft sind diese Prozesse deshalb, weil die Art und Weise der Problemdefinition den Korridor der Problembearbeitung vorstrukturiert. Eine ganz wichtige Rolle spielt dabei wissenschaftliches Wissen (MEA – siehe Aufsatz Christoph Görg) Von der Art und Weise der Problemdefinition und –bearbeitung hängt ab, welche Akteure welche Anpassungslasten zu tragen haben und welche Akteure von der Problembearbeitung profitieren.

19 3. Lehren aus dem „Rio-Modell“
2. Internationale Umweltprobleme sind Verteilungsfragen. Sie sind nicht neutral. Es sitzen nicht alle Menschen im selben Boot. Unterschiedliche Verteilung von Verantwortlichkeiten im globalen Maßstab (→ ökologischer Fußabdruck) Unterschiedliche soziale Verteilung von Verantwortlichkeiten 2. Internationale Umweltprobleme sind Verteilungsfragen. Sie sind nicht neutral. Es sitzen nicht alle Menschen im selben Boot. Verteilungsfragen in mehrerlei Hinsicht: Die Verantwortung für Umweltprobleme ist im globalen Maßstab ungleich verteilt. Ein Maßstab hierfür ist der sog. „ökologische Fußabdruck“. Dieser bezeichnet die Fläche, die ein Individuum, eine Stadt, eine Region, ein Land oder die ganze Erde benötigt, um die Ressourcen, die es/sie verbraucht, zu produzieren und die Abfallstoffe, die dabei anfallen, zu absorbieren. Gemessen wird einmal der direkte Flächenverbrauch für Ernährung, Wohnen, Infrastrukturen und Produktion und zum anderen der indirekte Flächenverbrauch, d.h. jene Waldfläche, die nötig wäre, um das aus der Verbrennung fossiler Energie freigesetzte Kohlendioxid wieder zu binden ( Demnach hat die gesamte Erde bereits heute ihre Kapazitätsgrenzen überschritten. Schuld daran ist vor allem der globale Norden: Wenn z.B. alle so leben würden wie wir in Österreich, dann bräuchten wir zweieinhalb Planeten („Salzburger“ erläutern) Das ist allerdings nur ein sehr grobes Maß (außerdem nicht ganz unproblematisch: Raumeinheiten werden zu Akteuren), das überhaupt nichts aussagt über die sozialen Verhältnisse, unter denen der jeweilige Fußabdruck produziert wird. Das ist die zweite Dimension der ungleichen Verteilung. Innerhalb der Länder sind die Verantwortlichkeiten nochmal höchst ungleich nach Klasse, Geschlecht oder Herkunft verteilt. Ein Arbeitslosenhaushalt, der sich aufgrund der gestiegenen Energiepreise kein Auto und nur noch sporadisches Heizen leisten kann, trägt natürlich viel weniger zum ökologischen Fußabdruck seines Landes bei als ein Reicher, der jeden Tag mit seinem SUV zur Arbeit fährt.

20 Umweltprobleme können soziale Gegensätze verschärfen.
3. Lehren aus dem „Rio-Modell“ 2. Internationale Umweltprobleme sind Verteilungsfragen. Sie sind nicht neutral. Es sitzen nicht alle Menschen im selben Boot. Betroffenheiten sind ungleich verteilt (nach Klasse, Geschlecht, Herkunft, Hautfarbe). Ebenso sind die Möglichkeiten, sich ökologischen Bedrohungen zu entziehen, ungleich verteilt. Umweltprobleme können soziale Gegensätze verschärfen. Die dritte Verteilungsdimension sind die ungleichen Betroffenheiten von Umweltproblemen: Es ist immer auch eine Frage der Klassenzugehörigkeit, der Geschlechterverhältnisse oder der Herkunft und Hautfarbe, wie jemand von Umweltproblemen betroffen ist. Besonders deutlich hat sich dies vor einigen Jahren in New Orleans gezeigt, wo von der Flutkatastrophe, die man auch im Kontext des Klimawandels sehen kann, vor allem die von Schwarzen bewohnten Stadtteile betroffen waren. Die vierte Verteilungsdimension besteht darin, dass es von denselben sozialen Verhältnissen abhängt, ob Menschen sich ökologischen Bedrohungen entziehen können. Um beim Beispiel New Orleans zu bleiben: Während die Weißen sich mit ihren Privat-PKWs aus der Stadt retteten, waren die Schwarzen auf die öffentlichen Transportmittel angewiesen, die aber nicht in ausreichendem Maß zur Verfügung standen. (im Bild der „Superdome“, in dem viele Menschen tagelang auf ihre Evakuierung warten mussten) Umweltprobleme – das zeigt das Beispiel auch – können dazu beitragen, soziale Gegensätze zu verschärfen. Viele Schwarze haben bei der Flutkatastrophe ihre Wohnung verloren. Außerdem wurde die Katastrophe zum Anlass genommen, „slum clearing“ zu betreiben. Internationale Umweltprobleme sind also – viel stärker, als das Rio-Modell es annimmt - Verteilungsfragen. In die Natur, in die ökologische Krise und in die Formen ihrer Bearbeitung schreiben sich soziale Herrschaftsverhältnisse ein. Und umgekehrt gilt, dass die Art und Weise der Gestaltung der gesellschaftlichen Naturverhältnisse konstitutiv ist für die Herrschaft von Menschen über Menschen.

21 3. Lehren aus dem „Rio-Modell“
Ein zentrales Problem internationaler Umweltpolitik ist die Dominanz technischer und marktförmiger Elemente. Ökologische Modernisierung („Effizienzrevolution“) allein lässt die vorherrschenden Produktions- und Konsummuster unangetastet. Marktförmige Instrumente – die Ökonomisierung der Aneignung von Natur und die Ökonomisierung der Krisenbearbeitung – können soziale Gegensätze verschärfen. 3. Ein zentrales Problem internationaler Umweltpolitik ist die Dominanz technischer und marktförmiger Instrumente. Ökologische Modernisierung von Produkten und Verfahren („Effizienzrevolution“) ist ja sehr begrüßenswert. Allerdings wird meist die Suffizienz, also die Frage, was zu einem guten Leben wirklich notwendig ist, vernachlässigt – das 3-Liter-Auto ist sicherlich ein Fortschritt, aber das dominante Konsummuster des motorisierten Individualverkehrs wird damit nicht in Frage gestellt Was die marktförmigen Instrumente angeht, so lassen sich zwei Formen der Ökonomisierung von Natur unterscheiden: Ökonomisierung der Aneignung von Natur. Bsp.: der beschriebene Umgang mit der biologischen Vielfalt, anderes Bsp.: Wasserprivatisierung (deren Ratio darin besteht, ein sog. „knappes Gut“ dadurch vor Übernutzung zu schützen, dass es mit einem Preis versehen wird, oft unter Inkaufnahme krasser sozialer Ungleichheiten beim Zugang zu Trinkwasser) Ökonomisierung der Krisenbearbeitung / Bearbeitung der negativen Folgen der Naturaneignung. Bsp.: Emissionshandel, CDM. Die Ökonomisierung von Natur, die - zumindest aus der Perspektive einer kritischen Umweltforschung einen – eine wichtige Krisenursache darstellt, wird selbst noch als Mittel des Umweltschutzes propagiert und praktiziert. Wie gesehen greifen die marktförmigen (und technischen) Instrumente offensichtlich nicht bzw. bearbeiten die ökologische Krise höchst selektiv im Interesse bestimmter Akteure. Dabei verschärfen sie soziale Gegensätze, haben also höchst ungleiche Verteilungswirkungen. Denn sie machen die Möglichkeit des Zugangs zu natürlichen Ressourcen tendenziell abhängig von der Kaufkraft und der Verfügung über bestimmte Technologien. Ebenso binden sie die Erlaubnis, die Umwelt zu verschmutzen, an die Kaufkraft. D.h., sie begünstigen etwa große Energieerzeuger, die es sich leisten können, Emissionsrechte zu erwerben und Maßnahmen im Rahmen des CDM durchzuführen.

22 3. Lehren aus dem „Rio-Modell“
4. Wichtiger als die explizite ist oft die implizite Umweltpolitik. Internationale Umweltpolitik ist nie isoliert, sondern immer nur im Kontext des widersprüchlichen Zusammenspiels verschiedener Institutionen zu begreifen. Die verschiedenen Institutionen sind keineswegs gleichrangig und gleich einflussreich. Die WTO gibt in vielen auch umweltpolitisch relevanten Angelegenheiten den Takt vor. → „Das wichtigste umweltpolitisch relevante Abkommen der 1990er Jahre war weder die CBD noch die FCCC, sondern die WTO“ (Ulrich Brand, Christoph Görg) Internationale Umweltpolitik findet nicht nur in den dafür geschaffenen Institutionen statt, sondern wird implizit auch andernorts gestaltet. Sie ist also nie isoliert, sondern immer nur im Kontext des widersprüchlichen Zusammenspiels verschiedener Institutionen zu begreifen. Dabei sind die verschiedenen Institutionen keineswegs gleichrangig und gleich einflussreich. Die WTO gibt z.B. in vielen auch umweltpolitisch relevanten Angelegenheiten den Takt vor oder versucht dies zumindest (IPR, nicht-tarifäre Handelshemmnisse). Sie verfügt im Unterschied zu den expliziten umweltpolitischen Institutionen über einen Sanktionsmechanismus, mit dem die Befolgung ihrer Regeln erzwungen werden kann. In diesem Sinne ist die Aussage von Ulrich Brand und Christoph Görg zu verstehen:„Das wichtigste umweltpolitisch relevante Abkommen der 1990er Jahre war weder die CBD noch die FCCC, sondern die WTO“

23 3. Lehren aus dem „Rio-Modell“
Internationale Umweltpolitik ist nicht einfach kooperative Problembearbeitung. Die Terrains internationaler Umweltpolitik sind herrschaftsförmig strukturiert. In sie schreiben sich bestimmte Interessen und Kräfteverhältnisse ein. Dadurch werden sie strukturell selektiv: D.h., bestimmte Problemwahrnehmungen und Bearbeitungsformen (vor allem marktförmige und technische) werden begünstigt, andere werden marginalisiert, manche Alternativen können gar nicht sichtbar gemacht werden. Internationale Umweltpolitik ist also nicht einfach kooperative Problembearbeitung. Die Terrains internationaler Umweltpolitik sind vielmehr herrschaftsförmig strukturiert. In sie schreiben sich bestimmte Interessen und Kräfteverhältnisse ein. Dadurch werden sie strukturell selektiv: D.h., bestimmte Problemwahrnehmungen und Bearbeitungsformen (vor allem marktförmige und technische) werden begünstigt, andere werden marginalisiert, manche Alternativen können gar nicht sichtbar gemacht werden.

24 3. Lehren aus dem „Rio-Modell“
Internationale Umweltpolitik ist umkämpft. Die in den 1990er Jahren geschaffenen Verhandlungsarenen bzw. Konfliktterrains werden noch nicht einmal von allen dominanten internationalen Akteuren anerkannt. Außerdem sind sie der Kritik „von unten“ ausgesetzt Internationale Umweltpolitik – auch das ist eine Lehre aus dem Rio-Modell und seinem Scheitern – ist umkämpft. Die in den 1990er Jahren geschaffenen Verhandlungsarenen bzw. Konfliktterrains werden noch nicht einmal von allen dominanten internationalen Akteuren anerkannt, obwohl sie am ehesten in deren Interesse gestaltet worden sind (siehe USA). Außerdem sind sie der Kritik „von unten“ ausgesetzt: von sozialen Bewegungen, NGOs, indigenen und kleinbäuerlichen Gemeinschaften, die eine grundlegende Veränderung internationaler Umweltpolitik fordern, um ihre Alternativen besser sichtbar machen zu können.

25 Nachfragen zu Punkt 3, Lehren aus dem „Rio-Modell“?

26 Welche Akteure und Interessen prägen die internationale Umweltpolitik?
„Café-Haus“ Welche Akteure und Interessen prägen die internationale Umweltpolitik? Welche Rolle spielen (internationale) Institutionen? Welche Alternativen zum „Rio-Modell“ internationaler Umweltpolitik könnten Sie sich vorstellen? Ausgewählte Literatur Elmar Altvater, Achim Brunnengräber (Hrsg. 2008): Ablasshandel gegen Klimawandel? Hamburg Christoph Görg, Ulrich Brand (Hrsg. 2002): Mythen globalen Umweltmanagements. Münster Ronnie Lipschutz (2003): Global Environmental Politics. Santa Cruz Jacob Park, Ken Conca, Matthias Finger (eds. 2008): The Crisis of Global Environmental Governance. London, New York