Grundstrukturen der neuen Regierungssysteme

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1 Grundstrukturen der neuen Regierungssysteme
PD Dr. Silvia von Steinsdorff Vorlesung: Demokratien, Autokratien, Grauzonenregime. Die politischen Systeme in Ost- und Südosteuropa 29. Mai 2007

2 PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime
Gliederung 0. Beispiele zum Verfassungsprozess (Rest) Vor- und Nachteile des „Institutional Engineering“ Parlamentarismus versus Präsidentialismus 2.1 Die politikwissenschaftliche Debatte 2.2 Mischsysteme als Fort- oder Rückschritt? 3. Konkurrenz- oder Konsensdemokratie? 3.1 Konkordanzdemokratie als historische Ausnahme 3.2 Entscheidungs- versus Implementationskosten PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

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Beispiel 2: Lettland (1) Mai 1990 Unabhängigkeitserklärung, Parlamentsbeschluss zur Wiedereinsetzung der Verfassung von 1922 (satversme) ABER: Die dort verankerten Staatsorgane z.T. gar nicht (mehr) vorhanden Grundrechtsteil fehlt PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

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Beispiel 2: Lettland (2) Wirrwarr zwischen Unabhängigkeit (Dez. 1991) und ersten freien Wahlen (Juni 1993) - sozialist. Verfassung gilt weiter, sofern sie der satversme nicht widerspricht - „Verfassungsgesetz“ zur Ergänzung Staatsbürgerschaftsfrage ungelöst (Gesetz von 1937 wieder eingesetzt) Einheitliches Verfassungsdokument erst seit 1998 Fehlender Elitenkonsens, unklare „Spielregeln“ Hypothek für die demokratische Konsolidierung PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

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Beispiel 3: Russland (1) Ab 1990: Überlagerung des Systemwandels durch den Staatszerfall Übernahme der sowjetischen „Halbdemokratisierung“ auf die Ebene der RSFSR : sozialistische Verfassung von 1978 gilt weiter, einzelne Verfassungsänderungen und Verfassunggebungsprozess laufen parallel  über 150 Änderungen, großer Wirrwarr  Beispiel: Art. 3 (neu) Gewaltenteilung, Art. 104 (alt): „Parlament“ als „oberstes Verfassungsorgan“ mit Generalkompetenz PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

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Beispiel 3: Russland (2) Doppelherrschaft zwischen Staatspräsident Jelzin (1991 direkt vom Volk gewählt = demokratische Legitimität) und Parlament (nach geltender Verfassung allein für die Verfassunggebung zuständig = formale Legalität) wechselseitige Blockade, Diskreditierung der neuen demokratischen Ordnung bereits vor ihrer Institutionalisierung Okt. 1993: Verfassungsrechtlicher Neuanfang nach gewaltsamer Auflösung des Parlaments als Sieg der MACHT über das RECHT PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

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Beispiel 3: Russland (3) Fehlender Elitenkonsens Exklusion statt Inklusion wichtiger gesellschaftlicher Kräfte bei der Verfassunggebung Akzeptanz durch das Volk fragwürdig (Referendum mit niedriger Beteiligung und äußerst knapper Zustimmung) PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

8 Fazit zur Verfassunggebung (1)
„Institutions do matter"  institutionelle Konsolidierung als Voraussetzung für Stabilisierung des gesamten politischen Systems  Institutionen sind die Spielregeln, die das Verhalten der Akteure prägen (Wechselwirkung Institutionen - Akteure) Institutionalisierung: "investment of personalized power into impersonal institutions" (Jon Elster) Institutionelle Konsolidierung: "Existenz sicherer Verfahren, innerhalb derer unsichere politische Entscheidungen produziert werden können, die es einem politischen Gemeinwesen ermöglichen, erfolgreich auf unsichere Umwelten zu reagieren“ (Rüb)  doppelte Unsicherheit während der Transformationsphase PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

9 Fazit zur Verfassunggebung (2)
Legitimitätsvoraussetzung für Verfassungen: von oben (Elitenkompromiss) von unten (Referendum) durch Verfahren (Inklusion) Standard-Bestandteile von Verfassungen: Präambel, Grundrechtsteil, Staatsorganisation, (föderale Ordnung), (Finanzverfassung) PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

10 Für und Wider von „institutional engineering“
Früher: Institutionenentwicklung eher geographisch beeinflusst oder zufällig zustande gekommen Heute: (seit der 3. Welle der Demokratisierung): bewusstes „engineering“  Debatte zwischen „Präsidentialisten“ und „Parlamentaristen“  Vetospieler-Ansatz ABER: Übertragbarkeit von Institutionen problematisch  kulturalistische Ansätze lehnen das völlig ab  Empirie: gleiche Institutionen entwickeln unterschiedliche Funktionslogik PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

11 Parlamentarismus versus Präsidentialismus
Mitte der 1980er Jahre: Wissenschaftliche Debatte im Rahmen der Transformationsforschung Juan Linz: Präsidentialismus funktioniert nirgends, außer in den USA Scott Mainwaring: Es kommt weniger auf den Systemtyp an als auf die politische Kultur, das Parteiensystem etc. PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

12 Parlamentarisches System Präsidentielles System
Unterschiede zwischen parlamentarischem und präsidentiellen Regierungssystem Merkmal Parlamentarisches System Präsidentielles System Abberufbarkeit der Regierung durch das Parlament + – Parlamentsauflösung durch die Regierung Struktur der Exekutive dualistisch (Staatsoberhaupt und Regierungschef in getrennter Funktion) monistisch (Personalunion von Staatsoberhaupt und Regierungschef) Legitimation von Parlament und Staatsoberhaupt nur das Parlament direkt vom Volk gewählt, indirekte Wahl des Staatsoberhauptes direkte Legitimation von Parlament und Staatsoberhaupt durch Volkswahl Inkompatibilität von Parlamentsmandat und Regierungsamt Horizontale Gewaltenteilung Legislative - Exekutive Integration von Regierung und Parlamentsmehrheit vs. parlamentarische Opposition Institutionelle Gegenüberstellung von Parlament und Regierung PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

13 PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime
Vor- und Nachteile Parlamentarisches System Präsidentielles System Dem. Legiti-mation Parlamentswahl einzige Quelle  Vorteil in Konfliktsituationen  Nachteil bei handlungsunfähigem Parlament Doppelte Legitimationsquelle  Vorteil in gespaltenen Gesellschaften (Präsident als Integrationsfigur)  Polarisierung/Personalisierung Verhältnis von Parlament und Regierung Fusion von Parlamentsmehrheit und Regierung zur Regierungsmehrheit  Zwang zur Kooperation,  Beschränkung der parlamentarischen Opposition auf öffentliche Kritik/Kontrolle Wechselseitige institutionelle Unabhängigkeit  kurzfristige Regierungsstabilität  Gefahr von „Nullsummen-Spielen“ (winner take all-Prinzip) Rolle des Staatsoberhauptes Beschränkung auf Repräsentationsrolle  „unparteiischer Schiedsrichter“  aber: begrenzte Integrationskraft Politisch starker Präsident  Symbol staatlicher Handlungsfähigkeit  Gefahr der Parlaments-Blockade Bedeutung politischer Parteien Starkes, diszipliniertes Parteiensystem  Artikulation und Repräsentation gesell schaftlicher Interessen gewährleistet  Gefahr des „Parteienstaates“ Schwaches, heterogenes Parteiensystem  starke Wahlkreisbindung der Abgeordneten  Gefahr von „Extrawürsten“/Korruption FAZIT  Hohe Systemstabilität, geringe Regierungsstabilität  Hohe Regierungsstabilität, geringe Systemstabilität PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

14 PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime
Mischsysteme Parlamentarische (Europa) und präsidentielle (Amerika) Regierungssysteme meist historisch gewachsen Erst im Verlauf der dritten Demokratisierungswelle: Wie lassen sich die Vorteile beider Systemvarianten verbinden?  „gemischte“ Systeme als Exportschlager! PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

15 Begriffsvielfalt für „gemischte“ Regierungssyteme
Gemischtes System (von Beyme, 1979/1999) Semipräsidentielles System (Duverger, 1980) Parlamentarisches System mit Präsidialdominanz (Steffani 1979 ff.) Präsidentiell-parlamentarisches oder premier-präsidentielles System (Shugart/Carey 1992) Dualistischer Parlamentarismus (Brunner 1996) PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

16 PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime
Zentrale Kriterien Direkt gewählter Staatspräsident mit „beachtlichen Kompetenzen“, trotzdem duale Exekutive Regierung ist dem Parlament UND dem Präsidenten gegenüber verantwortlich KERNFRAGE: Sonderform des parlamentarischen Systems oder eigenständige Systemlogik? PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

17 „Exportschlager“ Semipräsidentialismus?
Länder in MOE mit (zumindest zeitweise) semipräsidentiellen Systemen: Polen Russland Rumänien Ukraine (bis 2004?) Kroatien (bis 2000) Moldova (bis 2000) Slowakei (bis 1998) (Weißrussland) Litauen (??) PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

18 Konkurrenz- oder Konsensdemokratie?
Grundsätzlich: Konkurrenzdemokratie galt lange als effizienteste Form der Demokratie (Westminster-Modell) „Konkordanzdemokratie“ nur dann, wenn Konkurrenzmodell aus ethnischen, religiösen oder sonstigen gesellschaftlichen Gründen nicht funktionieren kann (z.B. Schweiz, Niederlande, Österreich) PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

19 Merkmale von Konkurrenz- und Konsensdemokratie
Konkurrenz- / Mehrheitsdemokratie Konkordanz- / Konsensdemokratie Klare Mehrheitsentscheidungen, meist Einparteien-Regierung Konsensbildung im Vordergrund, Viel- oder Allparteienregierung Zweiparteiensystem Vielparteiensystem Mehrheitswahlrecht Verhältniswahlrecht Pluralistische, von Konkurrenz geprägte Interessenrepräsentation Korporatistische Interessenvertretung (Patronage und Paritätsprinzip) Unitarischer Staat Föderaler Staat Einkammersystem Zweikammersystem Verfassungsänderungen einfach Verfassungsänderungen schwierig (qualifizierte Mehrheiten) Legislative bestimmt über Verfassungsmäßigkeit der Gesetzgebung Ausgeprägte richterliche Verfassungskontrolle Zentralbank von der Exekutive abhängig Autonome Zentralbank PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

20 Entscheidungs- versus Implementationskosten
Veto-Spieler-Ansatz  nicht nur die positive Macht zum Entscheiden ist wichtig, sondern auch die Macht, Entscheidungen zu verhindern  je größer die Zahl der Vetospieler, desto größer der Zwang zum Kompromiss/Konsens  Entscheidungskosten steigen ABER: Studien von Arend Lijpardt zeigen: Konsensdemokratien z.T. sehr leistungsfähig  hohen Entscheidungskosten stehen geringere Implementationskosten gegenüber PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

21 PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime
Vor- und Nachteile Konsensdemokratie Konkurrenzdemokratie Starker Minderheitenschutz Gefahr einer „Tyrannei der Mehrheit“ Hohe Zahl von Vetoakteuren  geringe Regierungsstabilität Geringe Zahl von Vetoakteuren  hohe Regierungsstabilität Zwang zu Konsens und Kooperation aller Akteure („Nicht-Nullsummen-Spiel“) Entscheiden einfach, kein Konsenszwang (“Nullsummenspiel”?) Gefahr von Entscheidungsblockaden Schnelle, flexible Entscheidungen Hohe Entscheidungskosten Geringe Entscheidungskosten Geringe Entscheidungsfolgekosten (langfristige Lösungen) Hohe Entscheidungsfolgekosten (Gefahr von „Stop-and-Go-Politik“) Entscheidungsverfahren undurchsichtig („Eliten-Kompromisse“, Proporz) Transparente Entscheidungsfindung Betonung von Verteilungsgerechtigkeit und Sozialstaatsprinzip Betonung von wirtschaftlicher Effizienz und gesellschaftlicher Innovation PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

22 Konkurrenz oder Konsens in MOE (1)?
Voraussetzungen: Tiefe gesellschaftliche Konfliktlinien (postkomm./antikomm., Arbeit/Kapital, Stadt/Land, modern/traditionell) ethnische Minderheiten Unklare/ungleiche gesellschaftliche Interessenvertretungen (fluide Parteiensysteme etc.) PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime

23 Konkurrenz oder Konsens in MOE (2)?
(Vorläufiges) Ergebnis: Konsensorientierung als Erfolgskriterium für demokratische Konsolidierung Beispiele: Zweidrittelgesetze in Ungarn Zweite Parlamentskammern in unitarischen Staaten (Polen, Tschechien) Inklusive Parlamente (Slowakei, Slowenien) Starke Verfassungsgerichte (Ungarn, Polen) PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime