Festung Europa: Ein Klischee?

Präsentation zum Thema: "Festung Europa: Ein Klischee?"—  Präsentation transkript:

1 Festung Europa: Ein Klischee?
Die neue europäische Migrationspolitik unter der Lupe Bei der letzten Sitzung des EU-Cafés haben wir uns mit der künftigen Verfassung der Europäischen Union beschäftigt und heftig über den vorlegenden Verfassungsentwurf diskutiert. Gerade bei dem Bereich der Zuwanderung, mit dem wir uns heute beschäftigen wollen, hat der Entwurf einer europäischen Verfassung, vor allem in Deutschland, für Wirbel gesorgt. So polterte Mittel letzten Jahres der bayerische Ministerpräsident Edmund Stoiber, einer Verfassung sei nicht zuzustimmen, die die Kompetenzen für die Zuwanderung nach Brüssel verlagere. Bundeskanzler Schröder wies auf das in Deutschland entstehende „modellhafte Zuwanderungsgesetz“, das in jedem Fall Vorrang vor europäischen Regelungen haben solle, und Außenminister Fischer verlangte von Konvents-Präsident Valéry Giscar d‘Estaing, in der Migrationspolitik nationales Veto-Recht aufrecht zu erhalten. Bei der Migrationspolitik handelt es sich um einen ausgesprochen heiklen Bereich für die einzelnen Mitgliedstaaten. Die Nationalstaaten möchten gern selbst entscheiden möchten, wen sie auf welche Weise aufnehmen möchten und wen nicht, wer für wie lange in ihrem Land bleiben darf und wer nicht und wer schließlich „zu ihnen gehören“ soll oder darf. Können sie das überhaupt noch? Die Antwort lautet: jein! Die europäische Migrationspolitik steckt bereits jetzt den Rahmen ab. Nationale Migrationspolitik ist heute nicht mehr ohne den EU-Kontext denkbar. Denn seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages, im Mai 1999, ist es erklärtes Ziel der Europäischen Union, die verschiedenen nationalen Rechtsordnungen im Asyl-, Flüchtlings- und Einwanderungsrecht durch gemeinschaftsrechtliche Regelungen zu ersetzen. Für die meisten Bestimmungen, die zusammen mit anderen Regelungen in der Justiz- und Innenpolitik einen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ schaffen sollen, gelten Übergangsregelungen von fünf Jahren, also noch bis zum Mai dieses Jahres. Danach haben die europäischen Regelungen Priorität vor den nationalen Bestimmungen. In der Zwischenzeit sind bereits vor allem im Flüchtlings- und Asylwesen eine ganze Reihe von Richtlinien und Verordnungen in Kraft getreten, die nun Gemeinschaftsrecht sind. Bei anderen Fragen hingegen, insbesondere, was die Rechte der Zugewanderten oder der Flüchtlinge bei uns betrifft, verzögert sich die „Vergemeinschaftung“, wie es leider umständlich heißt, immer wieder. Das Getöse um die europäische Verfassung bezieht sich im Zuwanderungsbereich entgegen dem, was die Äußerungen einiger Politiker vermuten lassen, einzig und allein um die Frage, ob im Europäischen Rat das Prinzip der Einstimmigkeit fällt, mit dem jeder einzelne Nationalstaat bislang in der Lage ist, gemeinsame Regelungen zu blockieren. Im Folgenden möchte ich mit Ihnen zusammen prüfen, wie sich diese noch relativ junge vergemeinschaftete Migrationspolitik darstellt, wie sie sich entwickelt hat und welche inhaltliche Ausrichtung dabei dominiert. Dr. Petra Bendel, Universität Erlangen-Nürnberg, Zentralinstitut für Regionalforschung;

2 Festung Europa: Ein Klischee?
Teil 1: Facts and Figures zur Migration Teil 2: Migrationspolitik: Welche Ziele, welche Interessen werden verfolgt? Teil 3: Phasen der Vergemeinschaftung: Kompetenzen und Tendenzen Teil 4: Welche inhaltliche Ausrichtung dominiert? Ziele und Instrumente Diese Inhalte möchte ich Ihnen anhand der folgenden Gliederung in fünf Teilen präsentieren: Zunächst werden wir uns einige Fakten zur Migration nach Europa ansehen. Teil 2 beschäftigt sich mit der Frage, die wie Europäische Union auf die Herausforderungen reagiert, die sich ihr durch die Migrationsbewegungen stellen: Welche Ziele und welche Interessen verbergen sich hinter der europäischen Asylpolitik? In Teil 3 prüfen wir, wie diese Interessen und Ziele sich in der Geschichte der europäischen Migrationspolitik umgesetzt haben – wobei die Geschichte, nicht erschrecken!, erst in den 90er Jahren beginnt. Die Frage nach der „Festung Europa“ steht insbesondere im Mittelpunkt des vierten Teils: Welche inhaltliche Ausrichtung dominiert? Abschließend möchte ich die Bewertungsfrage stellen und auch normativ einschätzen, welches Anforderungsprofil an eine künftige europäische Migrationspolitik anzulegen ist. Mir wurde als Zeitlimit eine Stunde genannt, und ich schätze, ´wir werden erheblich weniger brauchen, haben dann aber noch Zeit für Fragen. An Material habe ich Ihnen einiges mitgebracht, von dem ich hoffe, dass Sie es zumindest zum Teil auch im Unterricht einsetzen können. Sie bekommen von mir: 1. Handzettel mit dem Überblick über diesen Vortrag inclusive der Abbildungen, die man auch für andere Themensitzungen verwenden kann, 2. Kopien zu Entscheidungsregeln der EU, 3. Kopien der entsprechenden Titel des Amsterdamer Vertrags, sowie 4. zwei ausführlichere Aufsätze von mir zum Thema, eine aus der Zeitschrift Gesellschaft-Wirtschaft-Politik, die ich Ihnen auch für andere aktuelle Themen empfehlen kann, falls sie Ihnen noch nicht bekannt sein sollte, und eine noch im Druck befindliche. Teil 5: Wie lässt sich die Migrationspolitik der Europäischen Union bewerten? Anforderungen an eine Migrationspolitik der Zukunft

3 Teil 1: Facts and Figures zur Migration
Heterogene Gruppe, welche die einzelnen „Wellen“ von Zuwanderung nach Westeuropa widerspiegelt: Anwerbung von Arbeitskräften 50er, 60er Jahre Familienzusammenführung und –bildung 70er Jahre Fluchtbewegungen aus Kriegs- und Bürgerkriegsländern 80er und 90er Jahre Anwerbung von Zuwanderern aus Erwerbsgründen, meist Höchstqualifizierte ab 2000 Beginnen wir mit den Facts and figures: Wenn ich im Folgenden von Migrationspolitik spreche, so betrifft diese jene Zuwanderergruppen, die zumindest prinzipiell auf Dauer in Europa bleiben. Dahinter verbirgt sich freilich eine sehr heterogene Gruppe von Migranten, welche die unterschiedlichen „Wellen“ der Migration in Westeuropa widerspiegelt: die Anwerbung von Arbeitskräften seit den 50er Jahren, die Familienzusammenführung und –bildung im Aufnahmestaat, die Fluchtbewegungen aus Kriegs- und Bürgerkriegsländern in den späten 80er und frühen 90er Jahren. Hinzu kommt in jüngerer Zeit die Anwerbung von Zuwanderern aus Erwerbsgründen, meist von Höchstqualifizierten, in geringeren Zahlen und in ganz konkreten Branchen wie beispielsweise der IT-Branche. Diese unterschiedlichen Zuwanderergruppen werden wir uns im Folgenden noch ansehen. Andererseits ist es wichtig, die einzelnen, z.T. ganz unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten im Blick zu haben. So spiegelt die Zusammensetzung der Zuwanderergruppen für die einzelnen Länder auch die jeweiligen historischen Beziehungen zu spezifischen Gebieten (Kolonien) wider; in Deutschland kommt bei den Migranten die große Gruppe der (Spät-)Aussiedler hinzu, die bei aller Ähnlichkeit des Migrationshintergrundes jedoch die Besonderheit aufweist, dass sie deutscher Nationalität ist. Schließlich haben die einzelnen europäischen Staaten auch ganz unterschiedliche Aufnahmeleistungen erbracht und haben ganz unterschiedliche Kapazitäten. Damit verbinden sich wiederum unterschiedliche Interessen, was den Ausgleich solcher Leistungen durch die EU angeht.

4 Abbildung 1: Ausländer in der EU nach Herkunft
Insgesamt lebten im Jahr 2000 im Europa der 15 Mitgliedstaaten ,8 Mio. Ausländer; das entspricht im Schnitt 5% der Bevölkerung. Dieser Anteil wächst zwar weiter, aber erheblich langsamer als noch zu Beginn der 90er Jahre. Dieses Wachstum erfolgte auch nicht über den gesamten Zeitraum hinweg gleichmäßig und nicht für alle Länder im gleichen Maße. Bei aller Vorsicht bezüglich der Vergleichbarkeit der Daten angeht, lassen sich zumindest folgende Tendenzaussagen machen: Die Zugangsraten waren für fast alle westeuropäischen Länder Ende der 80er, Anfang der 90er Jahre ausgesprochen hoch; ab 1994 verzeichneten einige Länder einen Rückgang, während andere (Belgien, Griechenland, die Niederlande, Norwegen, Portugal und Schweden) einen Anstieg zu verzeichnen hatten. In Dänemark, Finnland, Italien, Luxemburg und Portugal wuchs die ausländische Bevölkerung kontinuierlich an. Großbritannien hat seit 1996 einen starken Anstieg vermeldet, während Deutschland ab 1999 einen Rückgang der Zuwachsraten verzeichnete.   Quelle: ISOPLAN nach Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Stat. Bundesamt, EUROSTAT, ÖSTAT, INE.

5 Abbildung 2: Ausländerquote in der EU der 15 in %
Mit 7,34 Mio. ausländischer Wohnbevölkerung liegt Deutschland in absoluten Zahlen noch an der Spitze. In relativen Zahlen liegt die ausländische Bevölkerung ähnlich wie in Österreich und Belgien bei uns um die 9%. An der Spitze liegt Luxemburg mit 36,1% der Gesamtbevölkerung, davon sind über 90% Europäer. In einer mittleren Gruppe liegen Dänemark, Frankreich, Irland, die Niederlande, Norwegen, Schweden und Großbritannien mit Werten zwischen 3,3% und 5,6%; alle anderen EU-Mitglieder haben Ausländerquoten von weniger als 3%. In der Abbildung können Sie auch den jeweiligen Anteil an Herkunftsregionen sehen, auf die ich im Moment nicht weiter eingehen werde. Ich möchte hier vielmehr, wie schon angekündigt, nach Zuwanderergruppen unterscheiden, die auch unterschiedlicher Regelungen bedürfen: Zunächst die Gruppe der Asylbewerber und Flüchtlinge, dann die der sogenannten „illegalen“ Zuwanderer und schließlich die Gruppe der Migranten, die zu Erwerbszwecken in die EU kommen. Quelle: ISOPLAN

6 Abbildung 3: Asylbewerber in Europa
Was speziell den Anteil an Asylbewerbern und Flüchtlingen angeht, lässt sich sagen, dass die Europäische Union von den weltweiten Flüchtlingsströmen nur etwa 19% aufnimmt. Im Jahr 2001 hatte das Vereinigte Königreich mit den höchsten Zugang zu verzeichnen, gefolgt von Deutschland mit Insgesamt wurden 2001 in Europa (hier: inclusive der Schweiz, weil die Daten vom UNHCR Statistical Yearbook 2001: 57 stammen) Asylsuchende als Flüchtlinge oder Asylbewerber anerkannt. Die meisten Asylbewerber stammten aus Afghanistan, dem Irak, der BR Jugoslawien, Sri Lanka und Somalia. Die „peak“-Phase der Asylbewerber in der EU nach Anträgen haben wir also schon hinter uns gelassen, wie die Abbildung zeigt. Diese hatten wir Anfang der 90er Jahre, als in Deutschland etwa ein Drittel der Asylbewerber aller Industrieländer ankam und Höchstzahlen von erreicht wurden; danach gingen die Zahlen erheblich zurück. Die nächste Abbildung zeigt uns, wie weit.

7 Abb. 4: Asylbewerber in absoluten Zahlen Abb. 5: Asylanträge/1.000 Ew.
In Deutschland hat sich die Quote inzwischen auf Asylbewerber pro Jahr eingependelt, und wir liegen damit, wie die zweite Abbildung zeigt, in der Relation pro Einwohnern längst nicht mehr vorn in Europa. Wir liegen vielmehr bei den Anträgen pro Einwohner an elfter Position. Die undokumentierte, irreguläre Zuwanderung ist naturgemäß kaum zu beziffern, wird aber von den meisten europäischen Regierungen als zunehmende Bedrohung wahrgenommen, so dass in den vergangenen fünf Jahren ein erhöhtes Interesse an gemeinsamen Regelungen zur Verhinderung dieser „illegalen“Zuwanderung besteht. Die am meisten genannte Zahl auf der Grundlage von Festnahmen, illegalem Grenzübertritt, die durch die Grenzbehörden erhoben wurden liegt für 1993 bei , dürfte aber inzwischen bei weitem darüber liegen, insbesondere in Folge des internationalen Menschenhandels und Menschenschmuggels. Nur in einigen Mittelmeerländern gibt es nachträgliche Legalisierungskampagnen. Begriffe: Menschenhandel (verstanden als der illegale Transport über die Grenze) Menschenschmuggel (verstanden als die Ausbeutung von Menschen durch ein nach dem illegalen Transport über die Grenze erfolgendes Arbeitsverhältnis, zumeist Prostitution) Quelle: BAFL

8 Teil 2: Welche Ziele, welche Interessen werden verfolgt?
Hintergrund: Herausforderungen durch internationale Wanderungsbewegungen können nicht mehr allein national bewältigt werden. Gemeinsame Ziele: Flüchtlinge/Asylbewerber: Interesse an „burden sharing“ Konsequenzen der Binnenöffnung: sicherheitspolitische Aspekte Schengen II Bei allen unterschiedlichen Interessen und Aufnahmekapazitäten ist jedoch den europäischen Staaten gemein, dass sie die internationalen Wanderungsbewegungen nicht mehr allein bewältigen können. Diese Erkenntnis und das Interesse an einer gerechteren „Lastenverteilung“ von Hauptaufnahmestaaten wie der Bundesrepublik Deutschland, die dazu führte, dass zumindest einige EU-Staaten zu Beginn der 90er Jahre begannen, ihre Rechtsvorschriften einander anzugleichen. Die Erkenntnis, dass die europäischen Staaten in der Migrationsfrage würden zusammen arbeiten müssen, wurzelte in der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) vom 28. Februar 1986, die zum 1. Januar des Folgejahres in Kraft trat. Der durch das Schengener Abkommen (Schengen I) begonnene Abbau der Binnengrenzen dürfe, so das Argument, nicht damit bezahlt werden, dass man ein Sicherheitsdefizit Kauf nähme. Der Verzicht der Binnengrenzen-Kontrollen in der Gemeinschaft, so seinerzeit die Befürchtung, könne nacheinander oder auch parallel gestellte Asylanträge zur Folge haben. Diese pejorativ als „Asyl-Hopping“ oder auch „Asyl-Shopping“ bezeichnete Praxis zu verhindern, war vornehmliches Ziel von Schengen II, aber auch des Dubliner Übereinkommens. Daneben spielten menschenrechtliche Erwägungen eine Rolle, zu denen sich die EU ja im Rahmen ihrer gemeinsamen Werte bekennt. Die bisherigen 15 Mitgliedstaaten fürchten einen Ansturm von Arbeitsmigranten aus Osteuropa bei der Erweiterung der Union ab 2004 – eine Furcht, die angesichts der Erfahrungen mit der Süderweiterung der Europäischen Union und angesichts von Faktoren wie familiärer Bindung zumindest mit Blick auf eine etwaige massive Dauermigration übertrieben ist. Humanitäre, menschenrechtliche Erwägungen Arbeitsmigration: Osterweiterung? Anwerbung von Höchstqualifizieren

9 Besonderheit Arbeitsmigration
2004-Deadline gilt nicht für Arbeitsmigration besonders heikles Thema für viele Nationalstaaten in der EU, v.a. für Deutschland Wettbewerb um die „hellsten Köpfe“ kaum legale Zuwanderungsmöglichkeiten Vielmehr sind eher kurzfristige Wanderungs- oder Pendelbewegung über kurze Distanzen, nämlich an den Grenzen entlang festzustellen. Insgesamt wird die zu erwartende Migration in der Folge der Osterweiterung auf 1,2 bis 1,9 Mio. Migranten über die ersten 15 Jahre verteilt geschätzt. Gezielte Arbeitsmigration liegt jedoch auch im Interesse aller EU-Mitgliedstaaten, die trotz hoher Arbeitslosigkeit einen Mangel an – wenigen - Fachkräften in bestimmten, meist hoch- und höchstqualifizierten Branchen aufweisen. Migration zu Erwerbszwecken wird in diesem höchstqualifizierten Sektor geradezu als Motor wirtschaftlichen Wachstums empfunden, um welche die europäischen Staaten jedoch untereinander und mit anderen Industrieländern in Wettbewerb stehen. Migranten mit bestimmten Fachkenntnissen sollen dagegen für begrenzte Zeit angeworben werden können, wenn es auf den heimischen Arbeitsmärkten zu kurz- und mittelfristigem Arbeitskräftemangel kommt. Schließlich teilen die Mitgliedstaaten auch die Erfahrung, dass ihre Bevölkerungen geradezu dramatisch altern und dass ihre Sozialsysteme daher zumindest ein Stück weit auf Einwanderung angewiesen sein werden – wenngleich offenkundig ist, dass der Alterungsprozess der Gesellschaften in seiner Auswirkung auf die Sozialsysteme nur durch eine Kombination von Maßnahmen gedämpft werden kann, von denen die Förderung von Zuwanderung nur eine sein kann. Die Wettbewerbssituation um die „hellsten Köpfe“ hat jedoch bislang dazu geführt, dass im Bereich Arbeitsmigration praktisch noch keine gemeinsame Regelungen getroffen werden konnten, wenn auch die Europäische Kommission eine Richtlinie vorgelegt hat.

10 Teil 3: Phasen der Vergemeinschaftung: Kompetenzen und Tendenzen
Drei Phasen lassen sich unterscheiden: : keine Gemeinschaftskompetenz Aber: Schengener DÜ, Dublin Ü : Maastricht Maastricht als Zündungsmoment für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit („3. Säule“) ff. Amsterdam: Amsterdam als Zündungsmoment für die supranationale Zusammenarbeit Werfen wir einen kurzen Blick in die Historie der Vergemeinschaftung von Migrationspolitik, so lassen sich drei Phasen unterscheiden. Die Erkenntnis, dass die europäischen Staaten in der Migrationsfrage würden zusammen arbeiten müssen, wurzelte in der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) vom 28. Februar 1986, die zum 1. Januar des Folgejahres in Kraft trat. Der durch das Schengener Abkommen (Schengen I) begonnene Abbau der Binnengrenzen dürfe, so das Argument, nicht damit bezahlt werden, dass man ein Sicherheitsdefizit Kauf nähme. In den späten 80er und frühen 90er Jahren hatten sich auch die Migrationsbewegungen nach Westeuropa selbst entscheidend verändert. Die Zuwanderung stieg von 1988 ca. 14,9 Millionen auf 20,2 Millionen 1997 bei unterschiedlicher Verteilung auf die einzelnen Staaten. Flüchtlings- bzw. Asylbewegungen nahmen damals erheblich zu. Zu Spitzenzeiten kamen, wie wir weiter oben auf unserer Asylbewerber-Abbildung gesehen haben, Asylbewerber im Jahre 1992, von denen Deutschland damals aufnahm. Frankreich, neuerdings aber auch die ehemaligen Entsendeländer Griechenland, Spanien und Portugal wurden Aufnahmeländer für diese neuen Migrationsbewegungen aus dem nördlichen Afrika, dem Mittleren Osten, aber auch vom Balkan und aus Osteuropa und der Türkei.

11 1. Phase 1957-1993: keine Gemeinschaftskompetenz
Abbau der Binnengrenzen durch die Einheitliche Europäische Akte 1986 soll kein Sicherheitsdefizit zur Folge haben. Parallel oder nacheinander gestellte Asylanträge (Asyl-“hopping“ oder –“shopping“) sollen vermieden werden. Schengen II (1990, in Kraft 1995) Harmonisierung der Grenzkontrollen Gemeinsame Visavorschriften Polizeiliche Zusammenarbeit Annährung des Asylrechts Dublin Ü (1990, in Kraft 1997) „one state only“ Inhaltliche Tendenz: restriktiv Der Verzicht der Binnengrenzen-Kontrollen in der Gemeinschaft, so seinerzeit die Befürchtung, könne nacheinander oder auch parallel gestellte Asylanträge zur Folge haben. Diese pejorativ als „Asyl-Hopping“ oder auch „Asyl-Shopping“ bezeichnete Praxis zu verhindern, war vornehmliches Ziel von Schengen II, aber auch des Dubliner Übereinkommens. Darin einigten sich die EG-Vertragsstaaten mit dem stärksten Zuwanderungsdruck (Frankreich, Belgien, die Niederlande, Luxemburg und die Bundesrepublik Deutschland), 1990 auf das Schengener Durchführungsabkommen („Schengen II“, in Kraft seit 1995) das der Gemeinschaft den klischeehaften Beinamen der „Festung Europa“ einbrachte. Ziel war die Harmonisierung der Grenzkontrollen und der Visavorschriften, eine Annäherung des Asylrechts und die Verteilung der Zuständigkeit zur Prüfung von Asylgesuchen nach dem Prinzip des „one state only“: Nurmehr ein Staat solle für ein in der Gemeinschaft gestelltes Asylbegehren zuständig sein. NGOs kritisierten seinerzeit, dass diese Rückweisung von Asylbegehren von einem Staat in den anderen zu einer unmenschlichen Behandlung und schließlich zu einer derartigen Zurückweisung führen könne, dass diese letztlich wieder in ihrem Verfolgerstaat landeten.

12 Intergouvernementale Zusammenarbeit
2. Phase : Maastricht Zündungsmoment für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit („3. Säule“) Intergouvernementale Zusammenarbeit v.a. „soft law“, kaum rechtlich verbindliche Regelungen inhaltliche Tendenz: restriktiv Der 1991 geschlossene und zum 1. November 1993 in Kraft getretene Maastricht-Vertrag (EUV) etablierte zunächst die intergouvernementale Kooperation der Mitgliedstaaten in ihrem Verhalten gegenüber Drittstaatsangehörigen. Asylpolitik, Außengrenzenkontrolle und Einwanderungspolitik wurden zu „Angelegenheiten von Gemeinsamem Interesse“ erklärt. Damit verpflichteten sich die EU-Staaten, in diesen Bereichen zusammen zu arbeiten, um das (übergeordnete) Ziel der Freizügigkeit innerhalb der Union zu verwirklichen. Tatsächlich konnte jedoch nur ein kleiner Teil der Kompetenzen in einem Bereich der Visapolitik auf die EG übertragen werden, und die gemeinsamen Regelungen verblieben im Bereich des „soft law“. Der Grund: die Eifersüchteleien über die eigenen, nationalen Kompetenzen. Die Mitwirkungsmöglichkeiten der Gemeinschaftsorgane (Kommission, Europäisches Parlament, EuGH) blieb entsprechend begrenzt. Inhaltlich wurden Entschließungen, Standpunkte und Maßnahmen von den Innen- und Justizministern im Rat verabschiedet. Sie umfasste das „Sichere Drittstaaten“-Konzept der Londonder Entschließung 1992, die zweite, die sich vor allem auf offensichtlich unbegründete Asylanträge bezog verlieh den Mitgliedstaaten weitreichende Vollmachten, Asylanträge auf der Basis formeller Gründe abzulehnen und Appellationsmöglichkeiten zu begrenzen. Die Dritte erlaubte eine Beschleunigung bei den Verfahren im Falle solcher Asylbewerber, die aus Staaten ohne Verfolgungsrisiko kommen. Die Tendenz zur „Festung Europa“ wurde aus der Sicht vieler Beobachter verstärkt.

13 3. Phase: 1999 ff. Amsterdam: Amsterdam als Zündungsmoment für die supranationale Zusammenarbeit
„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ EG: darf verbindliche Rechtsakte erlassen, die in den Mitgliedstaaten umzusetzen sind Bislang: Einstimmigkeitsprinzip im Rat; dieses soll nach dem Verfassungsentwurf fallen. Erst der Amsterdamer Vertrag hat die Innen- und Justizpolitik auf europäischer Ebene weitreichend verändert. Ziel ist die Schaffung eines „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“. Asyl-, Flüchtlings- und Migrationspolitik werden vergemeinschaftet (Art. 63 neue Fassung des Vertrages über die Europäischen Gemeinschaften - EGV, dessen Aktualisierung Teil des Amsterdamer Vertrages ist). Die EG erhielt erstmals die Kompetenz, verbindliche Rechtsakte auf dem Gebiet des Asylrechts zu erlassen. Der EU-Vertrag in der Fassung von Amsterdam hat die Flüchtlings- und Asylpolitik immerhin in die erste Säule der Europäischen Gemeinschaft übertragen und damit zu einer „echten“ Gemeinschaftsaufgabe gemacht. Die EU, die einen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ gegründet wissen will, darf durch den Rat der Innen- und Justizminister - noch einstimmig - nun Maßnahmen in allen Bereichen erlassen, die uns hier interessieren, so in den Bereichen Visa, Asylanträge, Flüchtlingsanerkennung, illegale Einwanderung und Familiennachzug (Art EG-Vertrag in der Fassung vom 2. Oktober 1997; dazu habe ich Ihnen die Kopien des Amsterdamer Vertrages mitgebracht. Sie darf ferner Maßnahmen zur Festlegung der Rechte und Bedingungen für Drittstaatsangehörige festlegen, die sich in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union aufhalten. Wenn der fünfjährige Übergangszeitraum nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages im Jahr 2005 endet, dann ist damit...  „...ein enormer Kompetenzzuwachs für die Europäische Gemeinschaft und auf der anderen Seite ein Kompetenzverlust der Mitgliedstaaten in dem sensiblen Bereich des Einwanderungs- und Asylrechts verbunden. In Zukunft wird die Gemeinschaft die zur Vollendung des Binnenmarkts erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen zur Kontrolle der Außengrenzen und in der Asyl- und Einwanderungspolitik in Form von Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen erlassen können. Anders als die Rechtsakte, die bisher im Rahmen des ‚dritten Pfeilers‘ des Vertrags von Maastricht erlassen wurden, ist dieses supranationale Sekundärrecht verbindlich, justitiabel, gilt unmittelbar und geht innerstaatlichem Recht vor.“(Weber 1999)

14 Seit dem Amsterdamer Vertrag (Art
Seit dem Amsterdamer Vertrag (Art. 61, 62, 63): Rechtsetzungskompetenz der Gemeinschaft in den Materien: Außengrenzenkontrolle Visa-, Asyl-, Flüchtlingspolitik Einwanderungspolitik incl. Irreguläre („illegale“) Einwanderung Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen mit grenzüberschreitenden Bezügen Nach Ablauf der 5jährigen Übergangsfrist (Mai 2004): Priorität der Gemeinschaftsregelungen gegenüber den nationalen Gesetzgebungen. Verfassungsentwurf (Juni 2004) sieht vor: Qualifizierte Mehrheit Mitentscheidungsverfahren Sicherlich haben Sie in der Presse verfolgt, dass diese Fragen laut Verfassungsentwurf demnächst nicht mehr einstimmig, sondern per qualifizierter Mehrheit entschieden werden, und dass das Mitentscheidungsverfahren auf alle Aspekten der Migration ausgedehnt werden soll (Ich habe Ihnen das Mitentscheidungsverfahren noch einmal auf eine separate Seite kopiert). Diese Vorschläge werden insbesondere von deutscher (und, da wir hier in Bayern sind, sei es erwähnt, gerade auch von bayerischer) Seite mit Argusaugen betrachtet. Die künftigen Verfahrensregeln sind sicherlich nicht ganz unbedeutend für die Frage, wie die Migrationspolitik der EU künftig auch inhaltlich ausgestaltet werden wird: Bleibt es bei der meist von den Innen- und Justizministern im Ministerrat durchgezogenen Linie, die vielfach auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner eher eine restriktive Flüchtlings- und Asylpolitik verfolgten, oder haben künftig die EU-Kommission, das Parlament und der Gerichtshof ein verstärktes Mitspracherecht, das den Blick auch auf einen verstärkten Flüchtlingsschutz, eine gezielte Anwerbepolitik für bestimmte Migrantengruppen und auf eine Integration derer richtet, die bereits in der EU leben und arbeiten?

15 Teil 4: „Festung Europa“? Welche inhaltliche Ausrichtung dominiert?
Die Instrumente sind vor allem dem Sicherheitsaspekt verpflichtet („Festung“). Aber: Die Tendenz ist nicht einheitlich restriktiv. Problem: Rat vs. Kommission Einwanderungs- Flüchtlings- und Asylpolitik kann ganz unterschiedliche Zielsetzungen verfolgen. Sie kann 1. der Prävention von Fluchtbewegungen dienen, sie kann 2. der Begrenzung von Zuwanderung dienen, 3. der Kontrolle irregulärer Zuwanderung. Sie kann, 4. die Integration der bereits bei uns lebenden Migranten fördern oder 5. die Zuwanderung bestimmter Gruppen wie etwa von IT-Spezialisten usw. Wenn wir diese Analysefolie an die europäische Migrationspolitik herantragen, so fällt auf, dass nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ der Aspekt der Begrenzung und Kontrolle, geleitet durch den Sicherheitsaspekt bislang eindeutig im Vordergrund stand. Die EU hat ein sogenanntes Scoreboard eingerichtet, das Sie unter finden. Hier wird halbjährlich abgetragen, welche Fortschritte im Bereich der Migration gemacht werden. Die Mehrzahl der um die 60 Richtlinien und Verordnungen, die sich im europäischen Gesetzgebungsprozess befinden, betreffen die Flüchtlings- und Asylpolitik und (noch?) in viel geringerem Maße solche Fragen, die sich um die Migration zu Arbeitszwecken drehen.

16 Siehe auch beigefügte Tabelle Ziele und Instrumente
Ziele und Instrumente der Migrationspolitik Ziele Ziel 1: Prävention von Fluchtbewegungen Ziel 2: Begrenzung von Zuwanderung Ziel 3: Kontrolle irregulärer („illegaler“) Zuwanderung Ziel 4: Behandlung von Flüchtlingen und Asylbewerbern Ziel 5: Integration der zugewanderten Bevölkerung Ziel 6: Förderung bestimmter Zuwanderergruppen In Laeken (Dezember 2001) und Sevilla (Juni 2002) stand vor allem die irreguläre Migration im Mittelpunkt der zuwanderungspolitischen Regelungen. Der Europäische Rat von Thessaloniki (Juni 2003) hat erneut diese Schwerpunkte herausgegriffen; hinzu kommt die (noch) stärkere Kontrolle der Außengrenzen. Maßnahmen zur Terrorbekämpfung nach dem 11. September wurden eng mit der Zuwanderungsproblematik verknüpft, so bei der Spanischen Präsidentschaft, dem außerordentlichen Treffen des Rates der Innen- und Justizminister am 20. September 2001, und im Kommissionspapier vom 5. Dezember 2001, sowie bei der Gemeinsamen Position der EU vom 27. Dezember Sie alle forderten strikte Maßnahmen zur Kontrolle von Ausländern und die Erweiterung gesetzlicher Möglichkeiten zur Ablehnung von Drittstaatsangehörigen aus Sicherheitsgründen, einschließlich Migration zu Erwerbszwecken, Familienzusammenführung, Aufenthaltsstatus für Drittstaatsangehörige und Studentenvisa. Das ist sicherlich ein Stück weit auch notwendig. Aber die europäische Flüchtlingspolitik scheint sich auf diese Elemente zu konzentrieren und andere Zielsetzungen zu vernachlässigen. Um dem Bewertungsteil vorzugreifen: Mir scheint, dass die Prävention und Integration diejenigen Bestandteile sind, in denen es noch viel zu tun gibt, wenn die Europäische Union ihren selbstgesetzten Zielsetzungen gerecht werden will, ein Raum nicht nur der Sicherheit, sondern auch der Freiheit und des Rechts zu werden. Siehe auch beigefügte Tabelle Ziele und Instrumente

17 Teil 5: Wie lässt sich die Migrationspolitik der Europäischen Union bewerten?
Anforderungen an eine Migrationspolitik der Zukunft Grundbausteine: A. Prävention : Armutsbekämpfung, Verbesserung der Lebensbedingungen in den Herkunftsländern, Konfliktverhütung, Demokratisierung, Schutz der Menschenrechte... Im Bereich der Prävention ist bislang auf europäischer Ebene vergleichsweise wenig geschehen. Präventive Maßnahmen betreffen die angrenzenden Politikfelder der Einwanderungs- und Asylpolitik: Außen-, Handels- und Entwicklungspolitik. Gerade was die Handelspolitik angeht, so wäre die „Öffnung der europäischen Märkte für Produkte und Dienstleistungen aus den Herkunftsländern“, so Angenendt, ein wirksames Instrument für die wirtschaftliche Entwicklung vieler Herkunftsgebiete. Auch die humanitäre Hilfe sollte, so der Autor, stärker als bisher auf Migrationsvermeidung abzielen. Schließlich schlug die Kommission vor, „...dass die Einwanderungs- und Asylpolitik voll in die Außenpolitik der Union einbezogen wird und dass die der Union zur Verfügung stehenden Instrumente der Außenpolitik eingesetzt werden, um den Einwanderungsruck an der Wurzel zu fassen.“ Die Kommission ist Vorreiterin von Überlegungen, welche die Bekämpfung von Fluchtursachen als Aufgabe der europäischen Migrationspolitik thematisiert. Als positives Beispiel für einen neuen Ansatz sind die Europa-Abkommen mit den Mittel- und Osteuropäischen Ländern und die dazugehörigen Finanzierungsprogramme zu nennen, mit deren Hilfe die EU die Transformationsprozesse unterstützte. Andere Maßnahmen wären völkerrechtliche Festigung, finanzielle, infrastrukturelle und personelle Arbeitsfähigkeit der internationalen Organisationen, die ein Mandat zur Migranten- und Flüchtlingsbetreuung haben, Früherkennung von Migration als Feld der außen- und sicherheitspolitisch ausgerichteten europäischen Migrationspolitik, konsequente Menschenrechtspolitik. B. Integration: Familienzusammenführung, Anti-Diskriminierung...

18 Ausblick? Migrationspolitik bleibt weiterhin Domäne der Innen- und Justizminister Sicherheitsaspekt wird weiterhin überwiegen Wichtige Forderung: klare Kriterien für die LEGALE Migration entwickeln! Welche Richtung nimmt die Migrationspolitik? Die europäische Migrationspolitik wird sich aller Voraussicht nach auch in absehbarer Zukunft als eine kombinierte Politik aus nationalem Souveränitätsstreben und europäischer Vergemeinschaftung darstellen. Diese Variante kommt nicht nur dem traditionellen Bestreben der Nationen entgegen, sondern ist auch eine flexible Möglichkeit, je nach Thema bzw. Sub-policy auf Notwendigkeiten der stärker europäischen oder stärker nationalen Bedürfnisse zu reagieren. Ein Problem liegt darin, dass die Migrationspolitik, die eigentlich vielerlei verschiedene Politikfelder – von der Handels- über die Entwicklungshilfe- bis hin zur Sozialpolitik – berührt, in der Domäne der Innen- und Justizpolitik verbleibt. Der Tatsache, dass sie dem Sicherheitsaspekt verhaftet bleibt, in dem sie von Beginn an wurzelte, wird somit womöglich nicht rasch Abhilfe zu schaffen sein. Dass Grenzüberwachung und Kontrolle von Menschenschmugglern in Europa nicht allein stehen können, liegt auf der Hand. Und hier liegt der eigentliche Kritikpunkt an der europäischen Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik: in der Vernachlässigung eben derjenigen Zielsetzungen, die in den vergangenen Jahren zumindest auf rhetorischer Ebene und insbesondere auf dem Europäischen Rat in Tampere 1999 – also deutlich vor dem 11. September betont worden waren: Prävention, Flüchtlingsschutz, Integration. Darin und in der Entwicklung klarer Kriterien für die legale Migration, gerade die Arbeitsmigration, liegt die künftige Herausforderung für die Zuwanderungspolitik der EU. Gelingt dies nicht, bleibt das Schlagwort von der Festung Europa nicht bloß ein Klischee. Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.